UNJF | Droit administratif : principe et juridiction administrative

Déterminer la compétence de la juridiction administrative ne va pas de soi. Il faut en effet identifier les critères qui vont permettre de la délimiter ; en ce domaine, on va le voir, le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires a joué un rôle important. Le Conseil constitutionnel a finalement constitutionnalisé une réserve de compétence au profit de la juridiction administrative, mais ce principe fondamental n’a pas résolu toutes les difficultés. Une fois que la délimitation de la compétence de la juridiction administrative est effectuée, il est indispensable qu’un mécanisme adéquat permette de garantir cette compétence.

Il s'agit de la compétence naturelle, de la compétence de principe du juge administratif en matière administrative. Cependant cette compétence de droit commun connaît des limites, il faudra donc s’intéresser à la compétence du juge judiciaire en matière administrative.

Malgré la consécration constitutionnelle de la compétence du juge administratif, il n'existe pas réellement de critère de compétence du juge administratif et la délimitation de sa compétence est finalement pragmatique.
C'est sur la base d'un principe législatif, celui de la séparation des autorités administratives et judiciaires, que le Conseil constitutionnel a constitutionnalisé la compétence du juge administratif. Cependant, cette constitutionnalisation de la compétence du juge administratif demeure insuffisante pour établir l’ensemble de son champ de compétence.

La consécration constitutionnelle de la compétence du juge administratif sous la forme d'un PFLR repose sur le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. Ce principe paraît poser une règle simple, mais son interprétation est variable.

Il possède de réelles lacunes qui tiennent à sa valeur, à son contenu et à son interprétation.
Le principe est posé par deux textes fondateurs de la spécificité du juge administratif et de l'autonomie du droit administratif : la

loi des 16-24 août 1790

et le décret du 16 fructidor an III. La loi des 16-24 août 1790 constitue une réaction contre les pratiques des Parlements d’Ancien-Régime. Ces textes sont aujourd'hui applicables en droit positif français ; ils ne possèdent pas une valeur constitutionnelle mais seulement une valeur législative (v. J.-L. Mestre, La nature législative du décret du 16 fructidor an III, RFDA 2012, p. 915). C'est d'ailleurs ce que précise la Conseil constitutionnel dans sa décision du 23 janvier 1987, Conseil de la Concurrence (AJDA 1987 p. 345, note Chevallier ; RDP 1987, p. 1341 note Gaudemet ; RFDA 19887, p. 287, études Genevois, Favoreu). Alors que l'existence de la juridiction judiciaire possède une assise constitutionnelle (Titre VIII de la Constitution consacré à l'autorité judiciaire), la Constitution ne fait pas mention du Conseil d’Etat (sauf pour indiquer que sa consultation est obligatoire dans certains cas) et de la justice administrative au sens large.
Ces textes affirment la distinction entre fonctions judiciaires et fonctions administratives et posent l'interdiction pour les autorités judiciaires de connaître des actes de l'administration ou des opérations administratives. Une séparation stricte des fonctions et des organes judiciaires et administratifs est établie.
Mais les textes ne posent, du point de vue de la compétence, qu'un principe négatif : les juridictions judiciaires ne peuvent connaître des opérations et des actes administratifs. Ils ne définissent pas la compétence du juge administratif ; ils se bornent à énoncer le domaine général dans lequel le juge judiciaire ne peut intervenir (comme d'ailleurs ils n'imposaient pas la création d'une juridiction administrative). Ils recèlent donc de graves lacunes.
De plus, les termes employés sont très flous et très généraux, ils visent les « fonctions administratives », les « opérations des corps administratifs », les « actes d'administration ». Ils ne permettent donc pas de définir de façon précise et sur leur seul fondement le domaine de la compétence du juge administratif.
Le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires a été initialement interprété comme privant les tribunaux judiciaires de toute compétence à l'égard du contentieux de l'administration, mais peu à peu, à partir de la fin de la Révolution, on a interprété le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires de manière plus nuancée.
Peu à peu deux types d'actes vont être distingués :

les actes de l'administration qui manifestent de prérogatives de puissance publique dont la connaissance est interdite aux juridictions judiciaires ;
les actes de l'administration qui ne sont pas des actes de la puissance publique, mais des actes de gestion privée, et dont le juge judiciaire peut connaître.

Le principe ne peut plus, dès lors, fonder la compétence de la juridiction administrative. Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires est compris comme attribuant la compétence soit à l'ordre juridictionnel administratif soit à l'ordre juridictionnel judiciaire, selon que le contentieux est lié à des actes de puissance publique, ou à des actes de gestion privée. On oppose ainsi actes de gestion publique et actes de gestion privée, même si aujourd'hui on rattache à la gestion publique plus d'actes et d'opérations qu'à l'époque. Lafferrière soutient, dans son traité en 1877, cette position et la jurisprudence la consacre en associant compétence administrative et contentieux des actes de gestion publique (TC, 10 juillet 1956, Soc. Bourgogne-Bois, Rec., p. 586) et compétence judiciaire et acte de gestion privée (CE, 9 juillet 1975, Felix-Faure).

Sur la base de ces textes rares et imprécis, il est revenu à la jurisprudence mais aussi à la loi de préciser le domaine de compétence de la juridiction administrative.
Le gouvernement ne peut, quant à lui, modifier l'état du droit en matière de répartition des compétences, dès lors que celle-ci résulte de la loi ou de la jurisprudence (CE, Ass., 30 mai 1962, Association nationale de la Meunerie, Rec., p. 233, concll. Bernard).
La loi a délimité la compétence du juge administratif en précisant sa sphère de compétence ponctuellement, son rôle est partiel et ne permet pas de fonder par principe la compétence de la juridiction administrative. Ainsi, par exemple, la loi du 28 pluviôse an VIII qui attribuait (avant l’abrogation de son article 4 par l’ordonnance du 21 avril 2006 relative à la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques) compétence au juge administratif à l'égard du contentieux contractuel et extracontractuel des travaux publics ; de même, en matière de responsabilité, les lois fixent les règles de compétence s’agissant de la responsabilité du fait des actes de terrorisme ou du fait des transfusions sanguines.
Cependant le juge administratif peut revenir sur une qualification jurisprudentielle ou règlementaire qui déterminerait la compétence du juge judiciaire ou du juge administratif, comme la qualification d'établissement public industriel et commercial (EPIC ; TC, 24 juin 1968, Société distilleries Bretonnes et Société d'approvisionnements alimentaires, Rec., p. 801). Mais le juge administratif ne peut pas revenir sur une qualification législative déterminant la compétence ou l'incompétence de la juridiction administrative (TC, 24 avril 1978, Société Boulangerie de Kourou, Rec., p 645).

La compétence de la juridiction administrative n'était pas alors réellement précisée, une constitutionnalisation de certains éléments s'avérait nécessaire pour consacrer l'existence d'un ordre juridictionnel administratif autonome.

Dans sa décision du 23 janvier 1987, le Conseil constitutionnel consacre une réserve de compétence au profit de la juridiction administrative ; la délimitation ainsi opérée de la compétence du juge administratif demeure cependant restreinte.
C'est sous la forme d'un PFRLR que le Conseil constitutionnel a consacré la compétence de la juridiction administrative et concrétise l'existence même de cette juridiction, qui possède désormais un fondement constitutionnel clair. Cependant dans une décision du 22 juillet 1980, le juge constitutionnel avait déjà consacré l'indépendance donc l'existence de la juridiction administrative en faisant référence à la loi du 24 mai 1872 sur le Conseil d’Etat.

Ex.Décision CC n° 80-119 DC, Loi portant validation d’actes administratifs (extraits).

« 6. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution en ce qui concerne l'autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l'indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement ; qu'ainsi, il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence. »

Décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence (extraits).

« - SUR LE TRANSFERT A LA JURIDICTION JUDICIAIRE DU CONTROLE DES DECISIONS DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE :

15. Considérant que les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n'ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ; que, néanmoins, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;

16. Considérant cependant que, dans la mise en œuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé ;

17. Considérant que, si le conseil de la concurrence, organisme administratif, est appelé à jouer un rôle important dans l'application de certaines règles relatives au droit de la concurrence, il n'en demeure pas moins que le juge pénal participe également à la répression des pratiques anticoncurrentielles sans préjudice de celle d'autres infractions intéressant le droit de la concurrence ; qu'à des titres divers le juge civil ou commercial est appelé à connaître d'actions en responsabilité ou en nullité fondées sur le droit de la concurrence ; que la loi présentement examinée tend à unifier sous l'autorité de la cour de cassation l'ensemble de ce contentieux spécifique et ainsi à éviter ou à supprimer des divergences qui pourraient apparaître dans l'application et dans l'interprétation du droit de la concurrence ;

18. Considérant dès lors que cet aménagement précis et limité des règles de compétence juridictionnelle, justifié par les nécessités d'une bonne administration de la justice, ne méconnaît pas le principe fondamental ci-dessus analysé tel qu'il est reconnu par les lois de la République. »

Le Conseil constitutionnel a en effet souligné qu'il a eu recours aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, car les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III n'ont pas, en elles-mêmes, valeur constitutionnelle, mais elles peuvent servir de base à la reconnaissance d’un PFRLR. Ce principe consacre constitutionnellement l'effectivité d'un véritable ordre juridictionnel administratif.
Le PFRL était aussi consacré conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs qui n'a pas non plus en elle-même valeur constitutionnelle ; le principe de séparation des pouvoirs, lui, a valeur constitutionnelle, puisqu’il est explicitement fondé sur l’article 16 de la Déclaration de 1789. De plus, il faut remarquer que le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n'en découle pas directement.
Ces deux décisions impliquent donc,

d’une part, que l’existence même de la juridiction administrative ne pourrait être remise en cause que par une révision constitutionnelle ; son existence est ainsi consacrée au niveau constitutionnel, au même titre que la juridiction judiciaire ;
d’autre part, le PFRLR ainsi dégagé consacre au niveau constitutionnel une réserve de compétence au profit de la juridiction administrative, qui, là encore, ne pourrait être remise en cause que par une révision constitutionnelle. Mais seule cette réserve de compétence est consacrée.

La compétence ainsi reconnue au juge administratif est cependant restreinte.

Ex.Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 23 janvier 1987, a consacré le PFRLR selon lequel « à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire relèvent de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ».

La définition semble assez précise notamment du point de vue organique : le Conseil constitutionnel ne se réfère pas à l'administration au sens abstrait du terme mais concrétise sa pensée : la compétence de la juridiction administrative s'exerce à l'égard des autorités exerçant le pouvoir exécutif, de leurs agents, des collectivités territoriales et des organismes publics qui en relèvent. Cependant la catégorie des organismes privés chargés de gérer un service public administratif n'est pas prévue, pas plus que ceux chargés de gérer des services publics industriels et commerciaux lorsque leurs actes concernent l'organisation du service (sociétés privées mais aussi entreprises publiques). La catégorie des GIP n'est pas précisée.
On pourra mesurer la différence d’approche avec la notion d’administration retenue au sens du Code des relations entre le public et l’administration (art. L. 100-3).

Tx.Article L. 100-3 du CRPA (extrait) :

« Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par :

1° Administration : les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ; (…). »

Sont aussi concernés du point de vue matériel des actes pris dans l'exercice des prérogatives de puissance publique.
Cependant les actes pris dans la mise en œuvre des services publics ne sont pas mentionnés. Le juge administratif, lui, semble se déterminer au regard du critère de la puissance publique face au critère du service public. Mais le critère de prérogatives de puissance publique devrait être cumulé avec celui du service public pour rendre réellement compte de la spécificité du contentieux administratif. L'action administrative met en œuvre des prérogatives de puissance publique mais dans un but de service public.

Du point de vue contentieux, seuls les recours dits objectifs exercés contre les actes des autorités administratives sont mentionnés. Mais il existe également des recours en réparation (contentieux de la responsabilité, plein contentieux) qui relèvent de la compétence de la juridiction administrative.
En effet, on distingue généralement le contentieux de l'annulation ou de l'excès de pouvoir qui est alimenté par le recours pour excès de pouvoir auquel se réfère le Conseil constitutionnel. Ce contentieux est également nourri par le recours en appréciation de légalité, par lequel il est demandé au juge administratif d'apprécier la légalité d'un acte administratif (voir infra).
On distingue également le contentieux de pleine juridiction dans lequel le juge administratif peut prononcer non seulement des annulations mais aussi des condamnations pécuniaires, en vue de la réparation d'un préjudice notamment. Il peut même substituer sa propre décision à celle qui lui est déférée, il peut moduler le montant de certaines sanctions... Les recours qui lui donnent naissance sont les recours en matière de responsabilité de la puissance publique, en matière électorale, fiscale, en matière d'édifices menaçant ruine, en matière d'installations classées. Mais la loi peut aussi prévoir l'exercice d'un recours de plein contentieux contre des décisions de certaines autorités.
Le contentieux de l'interprétation est spécifique. Le juge est ici saisi d'un recours en interprétation d’une décision, il détermine alors seulement son sens précis, le contenu exact de l'acte administratif (décisions ou contrats). Il peut être saisi aussi bien d’un recours principal que d’un recours incident.
Enfin le contentieux de la répression naît de poursuites contre des personnes en vue de prononcer des sanctions. Le juge prononce des amendes notamment en matière de contraventions de grande voirie (atteinte matérielle ou à l'affectation des dépendances du domaine public, pollution d'une rivière, etc).
L'analyse semble donc critiquable, le Conseil constitutionnel ne traitant, dans sa décision de 1987, que du contentieux de l'annulation.

Deux limites à la compétence du juge administratif sont clairement prévues.
Certaines matières échappent par leur nature même à la compétence du juge administratif ; elles sont réservées « par nature à l'autorité judiciaire ». Le Conseil constitutionnel semble consacrer la compétence naturelle du juge judiciaire et limiter la compétence du juge administratif, qu'il définit au regard de la compétence de référence du juge judiciaire. Il semble qu'il analyse la compétence du juge administratif comme une compétence d'attribution au regard de l'ensemble des compétences juridictionnelles. Elle demeure une compétence de principe de droit commun simplement au sein de la matière administrative. La vision est volontairement réductrice.
En outre, le domaine de compétence de la juridiction administrative consacré par le Conseil constitutionnel n'est pas intangible. La haute instance précise en effet que « dans la mise en œuvre de ce principe, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé ». L'hypothèse concernée est celle où l'application d'une législation ou d'une règlementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire. Ainsi le législateur peut-il déroger à la réserve de compétence du juge administratif dans un souci de bonne administration de la justice ; le principe envisage donc lui-même dans sa mise en œuvre sa propre limite qui pourrait le remettre en cause. Le législateur a cependant été censuré pour avoir méconnu le PFRLR alors que la bonne administration de la justice ne le justifiait pas (décision du 28 juillet 1989).

Ex.Décision n° 89-261 DC du 28 juillet 1989, Loi relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France (extraits).

« 18. Considérant que les députés et les sénateurs auteurs de deux des saisines soutiennent que la procédure de recours contre l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière instituée par l'article 10 de la loi viole la séparation des pouvoirs entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire qui est un principe fondamental reconnu par les lois de la République ; que les sénateurs auteurs de la deuxième saisine font valoir également que l'article 10 est contraire au principe d'égalité devant la loi ;

19. Considérant que, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République", celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;

20. Considérant cependant que, dans la mise en œuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé ;

21. Considérant que les décisions prises par l'autorité administrative sur le fondement de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée constituent l'exercice de prérogatives de puissance publique ; qu'il en va ainsi notamment des mesures de refus d'entrée sur le territoire national visées à l'article 5 de l'ordonnance, des décisions relatives à l'octroi d'une carte de séjour mentionnées à l'article 6 de l'ordonnance, des décisions concernant la délivrance de la carte de résident dans les cas visés respectivement par les articles 14 et 15 de l'ordonnance, de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière d'un étranger se trouvant en situation irrégulière pris en application de l'article 22 de l'ordonnance, de l'expulsion d'un étranger dans les hypothèses définies aux articles 23 à 26 de l'ordonnance, ou de son assignation à résidence en vertu de l'article 28 de l'ordonnance ;

22. Considérant que, s'agissant de l'usage par une autorité exerçant le pouvoir exécutif ou par un de ses agents de prérogatives de puissance publique, les recours tendant à l'annulation des décisions administratives relatives à l'entrée et au séjour en France des étrangers relèvent de la compétence de la juridiction administrative ;

23. Considérant que le législateur a, dans le cas particulier de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière, entendu déroger, par l'article 10 de la loi déférée, aux règles habituelles de répartition des compétences entre les ordres de juridiction en se fondant sur la compétence reconnue à l'autorité judiciaire en matière de liberté individuelle et notamment de peines privatives de liberté ainsi qu'en ce qui concerne les questions relatives à l'état des personnes ; qu'il a estimé également qu'un transfert de compétence au tribunal de grande instance statuant en la forme du référé répondait à un souci de bonne administration de la justice ;

24. Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle ; que l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 satisfait à cette exigence en soumettant au contrôle de l'autorité judiciaire toute prolongation au-delà de vingt-quatre heures du maintien dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire d'un étranger qui soit n'est pas en mesure de déférer immédiatement à la décision lui refusant l'autorisation d'entrer sur le territoire français soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion ou devant être reconduit à la frontière, ne peut quitter immédiatement le territoire français ;

25. Considérant toutefois, que la compétence ainsi reconnue à l'autorité judiciaire pour contrôler une mesure de surveillance qui met en cause la liberté individuelle, s'exerce indépendamment du contrôle de la légalité des décisions administratives de refus d'accès au territoire national, de reconduite à la frontière ou d'expulsion ; qu'au demeurant, une mesure de rétention de l'étranger qui est dans l'impossibilité de déférer immédiatement à une décision d'éloignement ne peut intervenir que « s'il y a nécessité absolue » ; que dès lors, la prolongation par l'autorité judiciaire de cette mesure de surveillance ne saurait revêtir un caractère systématique et s'appliquer, tant s'en faut, à tous les cas où il y a intervention d'une décision administrative d'éloignement d'un étranger du territoire national ;

26. Considérant que si l'entrée et le séjour irréguliers en France d'un étranger constituent, dans les cas visés aux articles 19 et 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, une infraction pénale relevant de la seule compétence du juge judiciaire, cette compétence spécifique ne saurait justifier qu'il soit fait échec à la compétence générale du juge administratif dans le domaine de l'annulation des actes de la puissance publique ;

27. Considérant sans doute qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, dans sa rédaction résultant de l'article 13-VI de la loi déférée, certaines catégories d'étrangers ne peuvent faire l'objet d'une mesure de reconduite à la frontière en raison de considérations liées à leur âge ou à leur situation familiale ; qu'en outre, une mesure d'éloignement n'est légalement justifiée que si l'intéressé est de nationalité étrangère ou n'a pas de nationalité ;

28. Considérant cependant que les litiges liés à ces situations ne sont pas d'une nature ou d'une fréquence telle qu'ils puissent entraîner une dérogation aux règles normales de compétence ; qu'au surplus, en vertu de dispositions identiques à celles du troisième alinéa de l'article 22 de l'ordonnance, est prohibée l'expulsion des mêmes catégories d'étrangers, hors le cas de la procédure exceptionnelle régie par l'article 26 de l'ordonnance ; que le contrôle de la légalité de semblables mesures ressortit à la compétence du juge administratif ;

29. Considérant par ailleurs, que la bonne administration de la justice commande que l'exercice d'une voie de recours appropriée assure la garantie effective des droits des intéressés ; que, toutefois, cette exigence, qui peut être satisfaite aussi bien par la juridiction judiciaire que par la juridiction administrative, ne saurait à elle seule autoriser qu'il soit porté atteinte à un principe de valeur constitutionnelle ;

30. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'article 10 de la loi déférée, qui méconnaît un principe fondamental reconnu par les lois de la République, réaffirmé par le préambule de la Constitution de 1946 et auquel se réfère le préambule de la Constitution de 1958, doit être déclaré contraire à la Constitution ; (…). »

La doctrine a proposé des critères devant permettre de délimiter à la fois la compétence du juge administratif et le domaine d'application du droit administratif. Cependant, on a assisté à un échec des analyses doctrinales devant la nécessité de combiner plusieurs critères pour délimiter la compétence de la juridiction administrative.

Ces théories cherchent à délimiter la compétence du juge administratif mais aussi à fonder le champ d’application du droit administratif sur un seul critère; ce double objectif à réaliser en un seul critère les condamnait à l'échec.

La théorie de l'Etat débiteur. Elle est extraite des textes de l'époque révolutionnaire relatifs au règlement des dettes de l'Etat. Il s'agit de la loi des 17 juillet-8 août 1790 et du décret du 26 septembre 1793. Selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, ces textes donnaient compétence à la juridiction administrative. Vers la moitié du XIX^ème siècle, le Conseil d’Etat interprète restrictivement la théorie et restreint la compétence du juge administratif à la condamnation pécuniaire de « l'Etat puissance publique ». La théorie était trop restrictive et elle faisait déjà appel à la théorie des actes d'autorité de puissance publique et des actes de gestion.

La théorie des actes d'autorité et des actes de gestion. Selon cette théorie, seuls les actes ou les opérations d'autorité ou de commandement manifestant la puissance publique relèveraient du contentieux administratif et de la compétence du juge administratif alors que les actes de gestion (publique ou privée) relèveraient du juge judiciaire. Cette théorie préfigure la théorie de la puissance publique qui fonde le droit administratif. Elle est étendue à l'ensemble du contentieux des personnes publiques par les arrêts Terrier de 1903 et Feutry de 1908. A l'origine, elle était seulement appliquée au contentieux des collectivités communales.

La théorie du service public. L'arrêt Blanco a été interprété comme instituant, en tant que critère de la compétence du juge administratif, la notion de service public et non pas celle de gestion publique. Cette notion déterminerait donc le champ d’application du droit administratif et la compétence de la juridiction administrative.
Face à ces théories, le droit positif s'est développé sans correspondre aux schémas doctrinaux, chaque théorie connaissant des exceptions qui ruinaient les principes.

Aujourd'hui, pour délimiter la compétence du juge administratif, il est nécessaire de combiner plusieurs critères. Les auteurs associent les critères du service public et de la puissance publique sous le vocable de gestion publique. Le service public, c'est l'Etat puissance publique comme le souligne déjà le commissaire du gouvernement David dans ses conclusions sur l'arrêt Blanco, un but et des moyens manifestant la gestion publique.
Mais il faut également prendre en compte, en plus de ce critère matériel, le critère organique, c’est-à-dire la présence ou non d'une personne publique.
Il faut aussi prendre en compte le mode de gestion de l'activité, qui s'est diversifié. Il faut principalement prendre en compte le caractère administratif ou industriel et commercial du service public ou de l’activité gérée. Mais entre en ligne de compte aussi la nature juridique de la personne en cause, agent, usager, tiers du service public.
On distingue alors entre les actes et les opérations de gestion publique manifestant la puissance publique et le but de service public relevant au contentieux de la juridiction administrative et les actes de gestion privée relevant seuls du juge judiciaire en cas de contentieux.
La compétence du juge administratif est déterminée ainsi par référence à une combinaison de critères, ce qui donne l’impression d’une jurisprudence très ciselée.

Dans le cas du contentieux contractuel, il faut prendre en compte le critère organique, la présence d'une personne publique au moins partie au contrat, et un critère matériel, le lien avec une mission de service public ou la présence de clauses qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, impliqueraient, dans l'intérêt général, que le contrat relève du régime exorbitant des contrats administratifs.
Pour le contentieux extracontractuel il faut distinguer :
- Le contentieux extracontractuel des personnes publiques gérant une activité de service public administratif relève du contentieux administratif (compétence de la juridiction administrative).
- Le contentieux extracontractuel despersonnes publiques gérant une activité de service public industriel et commercial relève en principe du juge judiciaire ; il existe un bloc de compétence au profit du juge judiciaire s’agissant des litiges individuels opposant le service avec ses usagers ou ses agents, sauf lorsqu'il s'agit d'un contentieux relatif à celui qui occupe le plus haut emploi de direction ou au chef de la comptabilité s’il a la qualité de comptable public (CE, 26 janvier 1923, de Robert Lafreygère Rec., p. 67 ; CE, 8 mars 1957, Jalenques de Labeau Rec., p. 157). Le contentieux portant sur des litiges concernant des actes relatifs à l'organisation du service ou à la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique relève du juge administratif (TC, 15 janvier 1968, Cie Air France c/ Epoux Barbier).
- Le contentieux extracontractuel des personnes privées gérant des services publics industriels et commerciaux relève en principe de la compétence du juge judiciaire, mais il reste partagé. En effet, le contentieux est administratif lorsque l'acte provoquant le litige est relatif à l'organisation d'un service public ou manifeste l'exercice de prérogatives de puissance publique (CE, 23 mars 1983, SA Bureau Véritas, Rec., p. 133).

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 23 janvier 1987, consacrait l'existence de matières réservées par nature au juge judiciaire. Il existe deux types de compétences réservées à la juridiction judiciaire : les compétences naturelles de l'autorité judiciaire et les compétences réservées par la loi au juge judiciaire.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 23 janvier 1987, se réfère aux matières réservées par nature à l'autorité judiciaire. En vertu de l'article 66 de la Constitution,

Tx.« L'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle. »

On peut rattacher à ce principe général la théorie de la voie de fait, celle de l'emprise et la compétence du juge pénal pour l'appréciation de la légalité des actes administratifs. Il faut également mentionner les compétences du juge judiciaire en matière de service public de la justice judiciaire.

Le juge judiciaire est traditionnellement le gardien de la liberté individuelle ; il devrait alors être exclusivement compétent pour apprécier la légalité des atteintes aux libertés individuelles, telles les mesures de police administrative. Cependant, la notion de liberté individuelle est interprétée restrictivement par le Conseil constitutionnel. Celle-ci inclut la sûreté, entendue comme la garantie contre les arrestations arbitraires ainsi que l'inviolabilité du domicile (CC, 29 décembre 1983, bien que le Conseil constitutionnel puisse distinguer liberté individuelle, liberté d'aller et de venir et inviolabilité du domicile, CC, 18 janvier 1995 R p 575).

L’article 136 du Code de procédure pénale prévoit que le juge judiciaire « est toujours exclusivement compétent pour statuer sur les actions en réparation contre les fonctionnaires ou contre les collectivités publiques en raison des atteintes arbitraires ou illégales apportées à la liberté individuelle ». Le Tribunal des conflits a interprété cet article comme constituant une dérogation à la compétence du juge administratif, la compétence du juge judiciaire apparaissait ainsi limitée.

Ex.La décision du TC du 12 mai 1997, Préfet de police c/ Ben Salem et Taznaret vient distinguer deux hypothèses. Il s'agissait en l’espèce d'un navire étranger, le cargo Félix, qui se trouvait au port d'Honfleur. Deux Marocains clandestins se trouvaient à bord et voulaient débarquer. L'autorité de police s'y oppose, et leur refuse l'autorisation d'entrer en France; elle met également en place des sentinelles sur le quai pour empêcher leur débarquement. Les clandestins saisirent le juge judiciaire, le juge des référés, afin d'enjoindre à l'administration de les laisser débarquer. L'affaire a été portée devant le Tribunal des conflits, qui précise alors que si l'instance est dirigée contre une décision administrative en vue d'en paralyser les effets, l'action est étrangère au domaine de l'article 136 du Code de procédure pénale. Le juge judiciaire sera simplement compétent en matière de voie de fait. Le juge judiciaire ne peut annuler ou réformer un acte de la puissance publique. Si l'instance est engagée en vue d'obtenir la condamnation de l'administration à des dommages et intérêts, le juge judiciaire sera alors compétent. L'article 136 vise les actions en dommages et intérêts, exercées par les victimes d'atteintes à la liberté individuelle et fondées sur l'illégalité des mesures dommageables. Dans l’affaire en question, le juge judiciaire était compétent pour allouer des dommages et intérêts, mais non pour apprécier si la mesure est entachée d'illégalité.

La théorie de la voie de fait est une notion ancienne, qui a subi de nombreuses évolutions.
La voie de fait procède de deux idées: d'abord l'idée de dénaturation de l'action administrative et ensuite le principe de l'autorité judiciaire gardienne de la propriété privée et des libertés fondamentales. Les critères ont profondément évolué à la suite de plusieurs solutions jurisprudentielles, tant du Tribunal des conflits que du Conseil d’Etat.
Pour qu'il y ait voie de fait, il était nécessaire, initialement, que deux conditions soient réunies (TC, 8 avril 1935, Action Française) :

il fallait une décision ou une action imputable à l’administration, et que l'action de l'administration ait porté une atteinte grave à la propriété privée ou à une liberté fondamentale ;
il fallait ensuite que l'action de l'administration ait eu un caractère gravement illégal ; elle doit avoir agi en dehors de tout pouvoir appartenant à l'administration (TC, 12 mai 1997, Préfet de police c/ Ben Salem et Taznaret, précité).

Et classiquement, la doctrine divisait les voies de fait en deux catégories :

La voie de fait par manque de droit : l’administration a pris une décision qui porte une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, cette décision est manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’administration.
Ex.CE, 18 nov. 1949, Carlier, saisie sur décision préfectorale de plaques photographiques utilisées par un visiteur de la cathédrale de Chartres ; CE, 10 oct. 1969, Consorts Muselier, Rec., p. 432 : enlèvement sur décision préfectorale d'une caisse de documents se trouvant au domicile d'un officier.
La voie de fait par manque de procédure : la voie de fait résulte de l’exécution gravement irrégulière d’une décision portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale ; la voie de fait tient à l'illégalité de son exécution forcée.
Ex.TC, 27 nov 1952, Flavigny, JCP 1953 n° 7438, concl. Letourneur : réquisition civile et exécution forcée. CE, 11 mars, 1998 Mme Auger, JCP 1998, IV p. 1185, exécution par le préfet d'un arrêté ordonnant la fermeture d'un local par le fait d'en murer la porte.

Pour qu'il y ait voie de fait, les juges ont parfois pu entendre de manière extensive le critère tiré de l’action gravement illégale de l’administration. Il a ainsi parfois été constaté que l'administration agissait seulement en dehors de compétences spécifiques qui lui étaient reconnues par la loi dans une matière précise et non pas en dehors de toute compétence générale appartenant à l'administration. On élargissait ainsi les hypothèses de voie de fait en la rapprochant de la simple illégalité et la compétence du juge judiciaire s’en trouvait étendue.

Ex.Cette position a été défendue par le Tribunal des conflits dans une décision du 9 juin 1986, Eucat (Rec., p. 301, RDP 1987, p. 1082, concl. Latournerie). L'hypothèse était la suivante : l'administration avait retiré son passeport à un débiteur insolvable, en se fondant sur un texte qui n’était pas applicable en l’espèce. Le TC estime que la voie de fait est constituée car il s'agit de la mise en œuvre d'un pouvoir manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l'administration pour assurer le recouvrement d'impôts directs (solution reprise par CE, 8 avril 1987, Peltier, Rec., p. 128 concl. Massot). La difficulté était donc qu’un texte conférait bien à l’administration la possibilité de retirer un passeport à un individu, mais pas pour ce motif-là.

TC, 9 juin 1986, Eucat (extrait).

« Considérant que la liberté fondamentale d'aller et venir n'est pas limitée au territoire national, mais comporte également le droit de le quitter; que ce droit est reconnu par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; qu'il est confirmé tant par l'article 2-2°, du quatrième protocole additionnel à la convention européenne des sauvegardes des droits de l'homme et des libertés fondamentales, publiée par le décret n° 74-360 du 3 mai 1974, que par l'article 12-2° du pacte international de New York relatif aux droits civils et politiques, publié par le décret n° 81-76 du 29 janvier 1981 qu'il ne peut être restreint que par la loi ;

Considérant que l'ordre de retirer son passeport à M. X..., au motif qu'il était redevable de lourdes impositions et n'offrait pas de garanties de solvabilité, ne découle ni de poursuites pénales, ni de la mise à exécution d'une contrainte par corps; qu'une telle mesure, qui porte atteinte à la liberté ci-dessus définie, est manifestement insusceptible de se rattacher à l'exercice d'un pouvoir conféré par la loi à l'administration pour assurer le recouvrement d'impôts directs; qu'elle constitue donc une voie de fait; que, dès lors, le conflit a été à tort élevé (…). »

Cependant, on considérait qu'il n'y avait pas de voie de fait lorsque le retrait de passeport intervenait après une condamnation pénale (TC, 12 janvier 1987, Grizivatz, Rec., p. 442, AJDA 1987, p. 425). On appréciait le rapport entre la mesure contestée et non plus les pouvoirs de l'administration en général mais un pouvoir déterminé, celui de recouvrer des impôts, celui d'assurer la police de l'exploitation des taxis.

Les juges ont ensuite repris la formule classique : la mesure administrative devait s’analyser comme étant manifestement insusceptibles d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'administration. La compétence du juge judiciaire s’expliquait par l'idée que l'administration avait dénaturé son action ; elle n'apparaissait donc plus devoir bénéficier de la protection que lui offrait le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, c'est-à-dire de la protection du juge administratif, juge au fait des contingences de l'activité administrative.

Ces solutions ont été remises en cause par le Tribunal des conflits, qui a retenu une interprétation beaucoup plus restrictive de la voie de fait, en se fondant essentiellement sur les principes constitutionnels, mais aussi en retenant le fait que, désormais, le juge administratif a étendu ses moyens de contrôle, essentiellement grâce au référé liberté. Le doute s’était en effet insinué sur la théorie de la voie de fait dès lors que l’article L. 521-2 du CJA donne compétence au juge administratif (donc au titre du référé-liberté) lorsque l’autorité administrative a porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale dans l’exercice de l’un de ses pouvoirs ; on voit ainsi la différence avec la formule classique de la voie de fait, l’acte de l’administration étant justement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’administration.

Tx.Article L. 521-2 du CJA :

« Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. »

Ex.Le Tribunal des conflits a, dans un premier temps, estimé que cette évolution des pouvoirs du juge administratif ne conduisait pas à une remise en cause de la théorie (TC, 23 oct. 2000, M. Boussadar c/ ministre des affaires étrangères, AJDA 2001, p. 145, chron. p. 143, conflit positif apparu à propos d'un refus d'un visa de court séjour en France d'un ressortissant marocain).
Puis, à l’occasion d’un litige né d’une dépossession immobilière opérée par la collectivité de Mayotte, le Conseil d’Etat conclut à l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété et suspend l’exécution des arrêtés litigieux, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-2 du CJA (CE, réf., 2 fév. 2004, Epoux Abdallah, RFDA 2004, p. 772, concl. S. Boissard).
Le juge du référé-liberté pouvait alors suspendre l'exécution d'une décision de l'administration s'analysant comme une voie de fait, mais ne pouvait édicter de mesures destinées à la faire cesser (CE, réf., 9 avril 2004, Vast, RFDA 2004, p. 778). Le juge administratif se reconnaît ensuite compétent pour enjoindre à l'administration de faire cesser une voie de fait (CE, 12 mai 2010, Alberigo, Rec., p. 694). C'est par la décision Commune de Chirongui (CE, réf., 23 janv. 2013, RFDA 2013, p. 299, note Delvolvé) que le juge administratif va plus loin : dès lors que la condition d'urgence est remplie, le juge du référé-liberté peut enjoindre à l'administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d'une liberté fondamentale, quand bien même cette atteinte aurait le caractère d'une voie de fait. Cependant, le juge judiciaire restait seul compétent pour réparer les conséquences de la voie de fait.

CE, réf., 23 janvier 2013, Commune de Chirongui (extrait).

« 5. Considérant qu'il résulte de l'instruction que Mme B..., qui occupait une parcelle d'environ un hectare à Malamani, a demandé à la collectivité de Mayotte, devenue le Département de Mayotte, de reconnaître son droit de propriété sur cette parcelle, dans le cadre des opérations de régularisation foncière entreprises par cette collectivité, où il n'existait pas de cadastre ; que la commission du patrimoine et du foncier du conseil général a rendu, le 25 juin 2010, un avis favorable à cette reconnaissance, au vu de l'avis également favorable de la commune de Chirongui sur le territoire de laquelle se situe cette parcelle ; que, le même jour, le président du conseil général a requis du conservateur de la propriété foncière l'immatriculation de cette parcelle, référencée AR 50136, qui jusque-là était réputée appartenir au domaine privé de la collectivité de Mayotte, en précisant qu'après immatriculation elle serait mutée au nom de MmeB..., désormais propriétaire au terme de la procédure de régularisation foncière ; que cette régularisation a été approuvée par délibération de la commission permanente du 22 novembre 2010 ; que toutefois la commune de Chirongui a entrepris des travaux sur ce terrain, au mois de novembre 2012, en vue de réaliser un lotissement à caractère social ; que les premiers travaux ont notamment consisté à supprimer la végétation qui le recouvrait ;

6. Considérant que, sous réserve que la condition d'urgence soit remplie, il appartient au juge administratif des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à l'administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d'une liberté fondamentale, quand bien même cette atteinte aurait le caractère d'une voie de fait ;

7. Considérant, en premier lieu, que la commune se prévaut, pour justifier sa décision d'engager les travaux litigieux sur ce terrain, d'une délibération du 10 mai 2012 par laquelle la commission permanente du conseil général a décidé de lui céder des parcelles appartenant au Département en vue de permettre la réalisation de ce lotissement ; qu'il est cependant constant, d'une part, que la parcelle AR 50136 ne figure pas parmi celles dont la cession est ainsi prévue à l'article 3 de cette délibération ; que, d'autre part, après avoir rappelé que "le conseil général considère comme propriétaire à part entière" les personnes qui, comme MmeB..., ont bénéficié de l'opération de régularisation foncière, l'article 8 de la même délibération dispose que "ces personnes doivent automatiquement bénéficier de lot(s) dans le lotissement ... en fonction de la valeur et de la superficie de leurs parcelles concernées par le projet" : que toutefois une telle mention ne saurait autoriser la commune de Chirongui, faute d'accord de Mme B...à l'échange ainsi prévu, à entreprendre des travaux sur cette parcelle ; que la circonstance, invoquée par la commune, qu'elle a fait opposition au bornage de la parcelle en cause ne saurait lui conférer un titre l'autorisant à y réaliser des travaux sans l'accord de l'intéressée ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que le premier juge a estimé que la commune de Chirongui avait porté au droit de propriété de Mme B... une atteinte grave et manifestement illégale ;

9. Considérant, en second lieu, que, dans le dernier état de ses conclusions, telles qu'elles ont été précisées à l'audience, la commune ne conteste pas que la condition particulière d'urgence requise par les dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative est remplie ;

10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune appelante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Mamoudzou a fait droit à la demande de Mme B... ; que ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées ; qu'en revanche, il y a lieu de mettre à sa charge le versement à Mme B... d'une somme de 2 000 euros en application de ces mêmes dispositions ; (…) »

La dernière évolution, pour parachever le nouvel édifice de la voie de fait, réside dans une décision du Tribunal des conflits du 17 juin 2013, M et Mme Bergoend c/ Société ERDF Annecy (RFDA 2013, p. 1041, note Delvolvé).
Cette décision modifie l’objet de la voie de fait mais non les conditions relatives à l’agissement litigieux. Selon le TC, il n’y a voie de fait de la part de l’administration, justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire pour en ordonner la cessation ou la réparation, que dans la mesure où l’administration soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété, soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative.

Rq.On note ainsi des différences majeures par rapport à la définition jusque-là utilisée de la voie de fait :

la voie de fait n’est plus constituée qu’en cas d’attente grave et manifestement illégale à la liberté individuelle et non plus à une liberté fondamentale ; cette notion est beaucoup plus limitée et cette acception conduit à faire sortir du champ de la voie de fait de très nombreuses atteintes à des libertés fondamentales (atteinte à la liberté d’aller et de venir par exemple : TC, 12 fév. 2018, M. G., AJDA 2018, p. 307 : rétention de documents d’identité par la police de l’air et des frontières au-delà du temps strictement nécessaire à l’exercice du contrôle de son identité et de la régularité de la situation de la personne, pas de voie de fait). Seule donc la liberté individuelle est retenue, ce qui correspond au champ traditionnel et constitutionnel de compétence de juge judiciaire (art. 66 de la Constitution : l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle) ;
la voie de fait n’est plus constitué qu’en cas d’acte ou d’action aboutissant l’extinction d’un droit de propriété et non plus en cas d’atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété. Là encore, le critère retenu est particulièrement restrictif et repose aussi sur le principe constitutionnel dégagé par le Conseil constitutionnel, selon lequel le juge judiciaire est seul compétent pour indemniser les préjudices nés de la privation ou de la dépossession d’un bien (CC, 25 juillet 1989, TGV Nord, RFDA 1989, p. 1009, note Bon). Il est ainsi nécessaire désormais que la personne soit totalement privée de son bien ou que son droit sur ce bien ait totalement disparu. Le nombre d’hypothèses de voie de fait se réduit donc considérablement.

Ex.Ainsi, dans la décision Bergoend, l'implantation irrégulière d'un poteau électrique sur la propriété privée des requérants ne procède pas d'un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l'administration. De plus, cette implantation n'aboutit pas à l'extinction d'un droit de propriété... L'on voit ici que la dépossession temporaire d'un bien ne suffira pas. La dépossession doit être définitive.

Les autres conditions de la voie de fait restent, elles, inchangées : l’administration doit avoir procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision même régulière ou a pris une décision manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’administration. Ainsi, la démolition d'une construction, ordonnée par le juge judiciaire, exécutée de manière forcée par le préfet, mais dans des conditions qui ne sont pas irrégulières, ne constitue pas une voie de fait; l'opération n'est pas, non plus, insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l'administration (TC, 12 juin 2023, n° 4276, SCEA Val-de-Saône et autres c/ Préfète de l'Ain et autres). Il n'y a ainsi pas voie de fait en cas d'exécution forcée d'une mesure d'expulsion (TC, 11 mars 2024, n° 4301).

La Cour de cassation reprend la même définition de la voie de fait que le Tribunal des conflits.

Ex.Cass. 3^ème civ., 16 mai 2019 : le classement illégal d’un chemin dans la voirie communale ne constitue pas une voie de fait.

Désormais, toutes les atteintes à la propriété privée par l’implantation d’un ouvrage public par exemple ne peuvent plus s’analyser en des voies de fait. La solution repose ainsi sur une interprétation restrictive du champ de compétence, quasiment constitutionnel, du juge judiciaire. Et ce n’est que s’il y a réellement voie de fait que seul le juge judiciaire est compétent pour faire cesser ou pour réparer cette voie de fait. Il n'y a ainsi pas voie de fait lorsque le préfet intervient dans l'évacuation d'un campement installé sur une propriété privée, dès lors que l'évacuation du terrain s'est effectuée dans le cadre d'une opération de police judiciaire; de plus, cette évacuation s'est accompagnée, sur décision du préfet, de propositions d'accueil dans des centres d'hébergement ; « cette action de l’administration se rattache à la mission confiée au préfet par les dispositions de l’article L. 345-2 du Code de l’action sociale et des familles, consistant à mettre en place dans le département un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une évaluation de leur situation et de les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état, et ne s’est pas traduite par une exécution forcée. Il s’ensuit qu’elle ne saurait être qualifiée de voie de fait » (TC, 4 juill. 2022, n° 4248, M. A. et autres c/ Préfet du Pas-de-Calais et Agent judiciaire de l'Etat).

Cette nouvelle définition donnée à la voie de fait a entraîné des conséquences sur celle de l’emprise, et plus spécifiquement sur celle de l’emprise irrégulière.

L'emprise se concrétisait initialement par deux éléments :

Une occupation ou une dépossession définitive ou temporaire, partielle ou totale d'une propriété immobilière privée, bâtie ou non.
Cette occupation ou cette dépossession devait être imputable à une personne publique ou à un entrepreneur de travaux publics.
Ex.CE, 22 avril 198, Lasporte, Rec., p. 160 : dépossession partielle par le maire des droits d'un titulaire d'une concession funéraire en y faisant inhumer des corps appartenant à une famille étrangère.

Son régime juridique était également spécifique, car il dépendait de la régularité ou de l'irrégularité de l'emprise que seul le juge administratif avait compétence pour constater (TC, 17 mars 1949, Soc Rivoli-Sébastopol, Rec., p. 294).
Si l'emprise était régulière, la réparation de ses conséquences dommageables relevait de la juridiction administrative.

Ex.CE, 15 février 1961, Werquin, Rec., p. 118, RDP 1961, p. 321, concl. Braibant : réquisition d'un logement décidée par le maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police administrative, la décision est régulière et le recours en dommages et intérêts relève du juge administratif.

Si l'emprise était irrégulière (comme une réquisition immobilière illégale par exemple), le juge judiciaire était compétent (CE, 15 février 1961, Werquin, précité) ; la compétence du juge judiciaire ne se rapportait qu'à la réparation de préjudices causés, pas à l'existence même de l'emprise.
La jurisprudence Bergoend a exercé une influence sur la notion d’emprise et sur la théorie de l’emprise irrégulière.

Ex.De manière assez logique compte tenu des critères retenus par le Tribunal des conflits dans l’affaire Bergoend, cette même juridiction va modifier les critères et le régime de l’emprise dans sa décision M et Mme Panizzon c/ Commune de Saint-Palais-sur-mer (TC, 9 déc. 2013, Rec., p. 376 ; RFDA 2014, p. 61, note Delvolvé ; AJDA 2014, p. 216, chron. Bretonneau et Lessi).

Ainsi, sauf dispositions législatives contraires, la responsabilité qui peut incomber à l'Etat ou aux autres personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative ; cette compétence, qui découle du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, ne vaut toutefois que sous réserve des matières dévolues à l'autorité judiciaire par des règles ou principes de valeur constitutionnelle ; dans le cas d'une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d'une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l'administration, l'est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l'extinction du droit de propriété.

Rq.Il résulte de cette décision plusieurs éléments :

D’une part, le Tribunal des conflits confirme la solution Société Rivoli-Sébastopol : le juge administratif est compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l’administration ;
D’autre part, et en revanche, le juge administratif devient compétent pour connaître des conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction du droit de propriété ;
Ce dernier élément montre bien la parenté avec la décision Bergoend : il ne suffit plus d’une atteinte grave à l’exercice du droit de propriété pour qu’il y ait emprise irrégulière ; il faut que la décision administrative ait pour effet l’extinction du droit de propriété. Si tel n’est pas le cas, le juge administratif demeure compétent. Ainsi, c'est le juge judiciaire qui est compétent dès lors que la décision ou l'action administrative emporte extinction du droit de propriété ou d'un droit réel immobilier (TC, 17 avril 2023, n° 4268 : reprise d'une concession à titre perpétuel par une délibération du conseil municipal, et attribution à une autre famille de cette concession, permettant l'inhumation d'une personne étrangère à la famille initiale).

Ex.Dans l’affaire Panizzon, le Tribunal des conflits conclut à la compétence de la juridiction administrative. L’occupation de la parcelle de terrain qui leur appartenait a porté atteinte au libre exercice de leur droit de propriété sur ce bien, mais elle n’a pas eu pour effet de les en déposséder définitivement. Le juge administratif est donc compétent pour se prononcer sur la décision du maire refusant de libérer la parcelle et pour enjoindre à la commune d’y procéder ; il l’est également pour statuer sur l’indemnisation des conséquences dommageables de cette occupation irrégulière. De même, le juge administratif est compétent du fait de la destruction par erreur de dalles et monuments funéraires, qui a porté atteinte à la propriété des constructions érigées sur ces sépultures, mais qui n'a pas eu pour conséquence l'extinction du droit réel immobilier que les requérants tiraient des concessions perpétuelles (TC, 2 juin 2025, n° 4244).

La Cour de cassation a également repris ces critères de l’emprise irrégulière.

Ex.Cass. 1^ère civ., 15 juin 2016, n° 15-21.628.

Le contentieux de l'organisation du service appartient au juge administratif et le contentieux de l'exécution de ce service appartient au juge judiciaire.

Ex.TC, 27 nov. 1952, Préfet de la Guyane Rec., p. 642, JCP 1953 n° 7598 note Vedel. Cette solution a été confirmée par le Conseil d’Etat (CE, Ass., 17 avril 1953, Falco et Vidaillac, Rec., p. 175, concl. Donnedieu de Vabres).

Ainsi relève de la compétence de la juridiction administrative le contentieux des mesures relatives à la création ou à la suppression de tribunaux judiciaires (CE, 19 fév. 2010, Molline, Rec., p. 20), s’agissant de la réforme d’ensemble opérée par Madame Dati, alors ministre de la justice et visant à supprimer certains tribunaux de grande instance.
Relève également du juge administratif le contentieux des mesures relatives au statut des magistrats judiciaires, à leur recrutement et à leur notation (CE, Ass., 31 janv. 1975, Volff et Exertier, Rec., p. 70), nomination, avancement (CE, Sect., 10 mars 2006, Carre Pierrat, Rec., p. 136), mutation, sanctions (CE, 1^er déc. 1972, Delle Obrego, Rec., p. 771, AJDA 1973 p. 31, p. 37 concl. Grévisse). S’agissant des sanctions, il faut rappeler que la compétence du juge administratif n’est pas la même selon qu’est en cause un magistrat du parquet ou un magistrat du siège : dans le premier cas, la décision de sanction est prise par le Garde des Sceaux, ministre de la justice, après avis du Conseil supérieur de la magistrature, cette décision administrative est susceptible de recours pour excès de pouvoir (CE, Sect., 20 juin 2003, Stilinovic, Rec., p. 258) ; dans le second cas, la décision de sanction est prise par le CSM, et cette décision relève du Conseil d’Etat par la voie de la cassation. Pour autant, la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction n’est pas aussi simple que cela. Ainsi le Tribunal des conflits a-t-il jugé que la décision prise par le président d’une juridiction judiciaire de modifier une ordonnance de roulement constitue une mesure relevant du fonctionnement du service public de la justice et dont l’examen conduit à porter une appréciation sur la marche même des services judiciaires ; la juridiction judiciaire peut seule procéder à cet examen ; un recours contre une telle décision, fondé sur le fait qu’elle constituerait une sanction déguisée, relève de sa compétence (TC, 12 fév. 2018, Santelli c/ Ministre de la justice). On le voit, si la sanction peut relever du juge administratif, la modification de l’ordonnance qui attribue telle affaire à un magistrat relève du juge judiciaire, alors même qu’elle pourrait s’analyser en une sanction déguisée… Il faut en conclure que le critère de répartition des compétences en la matière entre le juge administratif et le juge judiciaire passe par l’appréciation sur la marche même des services judiciaires. Si l’examen d’une mesure conduit à porter une appréciation sur elle, le contentieux relève du juge judiciaire. Si ce n’est pas le cas, le litige peut relever du juge administratif.

Le juge administratif exerce un contrôle approfondi, y compris dans le contentieux de la notation, alors même qu’il doit apprécier la manière dont le magistrat judiciaire exerce ses fonctions au sein de la juridiction (CE, Sect., 13 mars 1987, Bauhain, Rec., p. 95).

Ex.Le Conseil d’Etat s’est également estimé compétent pour juger de la légalité du décret créant une Inspection générale de la justice, invalidant les dispositions qui soumettaient au contrôle de cette dernière la Cour de cassation (CE, Sect., 23 mars 2018, Syndicat FO Magistrats et autres, Rec., p. 75, concl. Dutheillet de Lamothe).
En revanche, tout ce qui est en lien avec le fonctionnement des juridictions relève de la juridiction judiciaire ; mesures tendant à la saisine des tribunaux et à l'instruction des affaires: délivrance d'un mandat de dépôt ou d'arrêt par un juge d'instruction, ouverture d'une information par le parquet, mesures d'exécution des jugements judiciaires, contentieux des opérations de police judiciaire qui tendent à assurer la répression d'une infraction déterminée. De même, le juge judiciaire est seul compétent pour connaître des demandes d’un justiciable tendant à l’effacement de ses données au fichier des traces d’antécédents judiciaires (TAJ) et sa fonctionnalité biométrique (CANONGE) (TC, 8 oct. 2018, M. G. c/ Ministre de la justice).

Cependant, il existe des mesures détachables de l'exécution du service public de la justice, qui vont relever de la juridiction administrative en cas de litige.

Df.Ce sont des mesures prises par des autorités administratives qui se détachent de l'exécution du service judiciaire et de l'exécution des jugements car l'autorité administrative a agi en disposant d'une certaine liberté d'appréciation.

Ex.On peut citer la décision de l’administration saisie d’une demande de concours de la force publique pour faire exécuter un jugement, ou le décret individuel d’amnistie (CE, Sect., 22 nov. 1963, Dalmas de Polignac, RDP 1964, p. 692, concl. Henry).

Mais aucun juge n’est compétent en matière décision de grâce prise par le Président de la République.

Ex.Le juge administratif est également compétent pour connaître des décisions qui se rattachent au fonctionnement administratif du service pénitentiaire (placement en cellule de punition, CE, 17 février 1995, Marie, Rec., p. 83, concl. Frydman), le juge connaissant désormais de toutes les sanctions infligées aux détenus, même les plus légères. Le juge judiciaire lui, connaît seul des mesures qui se rapportent à la nature et aux limites des peines prononcées. C’est donc lui qui est compétent s’agissant des mesures concernant les réductions ou suspensions de peines (CE, 18 mars 1998, Druelle).

Après une période d’incertitude, c’est bien le juge judiciaire qui est compétent pour connaître des mesures de libération conditionnelle qui mettent fin à l'incarcération mais sont sans effet sur la peine.

Ex.CE, 4 nov. 1994, Korber, Rec., p 489, AJDA 1994, p. 923 : une décision révoquant une mesure de libération conditionnelle constitue une mesure qui modifie les limites et la nature de la peine, la compétence est judiciaire.

Alors que les mesures concernant le placement à l'extérieur, la semi-liberté, les permissions de sorties ont été considérées comme des décisions intéressant le fonctionnement administratif du service pénitentiaire et relevaient donc du juge administratif, il est désormais jugé que la décision par laquelle le juge de l’application des peines accorde ou refuse à un condamné une permission de sortir n’est pas une simple modalité du traitement pénitentiaire mais constitue une mesure qui modifie les limites de la peine.

Ex.Dès lors, la juridiction administrative n’est pas compétente pour connaître d’une requête tendant à l’annulation pour excès de pouvoir d’une telle décision (CE, 9 fév. 2001, Malbeau, n° 215405).

Plusieurs hypothèses sont envisagées par les textes.

Selon l’article 111-5 du Code pénal, le tribunal judiciaire statuant en matière répressive a compétence non seulement pour interpréter les actes administratifs règlementaires ou individuels mais aussi pour en apprécier la légalité lorsque de cet examen dépend la solution du litige pénal, cette notion étant entendue largement par le juge judiciaire.
Auparavant, on estimait que le juge pénal était compétent pour interpréter un règlement et non un acte individuel. Concernant l'appréciation de la légalité d’une décision administrative, il devait surseoir à statuer jusqu'à ce que le juge administratif se soit prononcé (TC, 16 juin 1923, Septfonds).

Ex.Cependant, le Tribunal des conflits admettait, dans la décision du 5 juillet 1951, Avranches et Desmarets (Rec., p. 638), que le juge pénal était compétent pour apprécier la légalité des règlements administratifs alors qu'il n'était pas compétent à l'encontre des décisions individuelles. La chambre criminelle de la Cour de cassation adoptait une jurisprudence dissidente ; elle estimait en effet que le juge pénal était compétent pour interpréter les règlements servant de fondement à la poursuite mais pas les actes individuels (Cass. crim., 21 déc 1961, Dame Le Roux ; le juge pénal pouvait apprécier la légalité des actes règlementaires ou individuels lorsqu'ils étaient assortis d'une sanction pénale dont le prononcé est demandé).

Le juge civil peut interpréter les règlements administratifs mais il ne peut pas interpréter un acte administratif individuel ; il doit alors surseoir à statuer jusqu’à ce que le juge administratif ait statué, don interprété l’acte litigieux ; il ne peut pas plus apprécier la légalité d'un acte administratif, réglementaire ou non.

Ex.Cependant, la Cour de cassation a estimé que les dispositions de l’article 55 de la Constitution permettaient au juge judiciaire d’apprécier la régularité d’une décision administrative lorsque l’irrégularité de l’acte résultait non d’une simple illégalité mais de son inconventionnalité ; le juge judiciaire, même non répressif, serait ainsi compétent (Cass. com., 6 mai 1996, France Télécom, RFDA 1996, p. 1161, note Seiller). Après une période de résistance (TC, 19 janvier 1998, Union française de l’Express c/ La Poste, RFDA 1999, p. 189, note Seiller), le Tribunal des conflits a consacré cette solution dans une décision du 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau.

TC, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau c/ Soc. Inaporc (extraits).

« Sur la validité des arrêtés de conflit :

Considérant qu'en vertu du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, sous réserve des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire et sauf dispositions législatives contraires, il n'appartient qu'à la juridiction administrative de connaître des recours tendant à l'annulation ou à la réformation des décisions prises par l'administration dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique ; que de même, le juge administratif est en principe seul compétent pour statuer, le cas échéant par voie de question préjudicielle, sur toute contestation de la légalité de telles décisions, soulevée à l'occasion d'un litige relevant à titre principal de l'autorité judiciaire ;
Considérant que, pour retenir néanmoins sa compétence et rejeter les déclinatoires, le tribunal de grande instance de Rennes s'est fondé sur les dispositions de l'article 55 de la Constitution et sur le principe de la primauté du droit communautaire ;

Considérant que les dispositions de l'article 55 de la Constitution conférant aux traités, dans les conditions qu'elles définissent, une autorité supérieure à celle des lois ne prescrivent ni n'impliquent aucune dérogation aux principes, rappelés ci-dessus, régissant la répartition des compétences entre ces juridictions, lorsque est en cause la légalité d'une disposition réglementaire, alors même que la contestation porterait sur la compatibilité d'une telle disposition avec les engagements internationaux ;

Considérant toutefois, d'une part, que ces principes doivent être conciliés tant avec l'exigence de bonne administration de la justice qu'avec les principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions, en vertu desquels tout justiciable a droit à ce que sa demande soit jugée dans un délai raisonnable ; qu'il suit de là que si, en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité d'un acte administratif, les tribunaux de l'ordre judiciaire statuant en matière civile doivent surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative, il en va autrement lorsqu'il apparaît manifestement, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal ;

Considérant, d'autre part, que, s'agissant du cas particulier du droit de l'Union européenne, dont le respect constitue une obligation, tant en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qu'en application de l'article 88-1 de la Constitution, il résulte du principe d'effectivité issu des dispositions de ces traités, telles qu'elles ont été interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, que le juge national chargé d'appliquer les dispositions du droit de l'Union a l'obligation d'en assurer le plein effet en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire ; qu'à cet effet, il doit pouvoir, en cas de difficulté d'interprétation de ces normes, en saisir lui-même la Cour de justice à titre préjudiciel ou, lorsqu'il s'estime en état de le faire, appliquer le droit de l'Union, sans être tenu de saisir au préalable la juridiction administrative d'une question préjudicielle, dans le cas où serait en cause devant lui, à titre incident, la conformité d'un acte administratif au droit de l'Union européenne ;

Considérant que, si la contestation soulevée par la SCEA du Chéneau et autres et par M. A...et autres met nécessairement en cause la légalité des actes administratifs qui ont rendu obligatoires les cotisations litigieuses, il résulte de ce qui vient d'être dit qu'il appartient à la juridiction de l'ordre judiciaire, compétemment saisie du litige au principal, de se prononcer elle-même, le cas échéant après renvoi à la Cour de justice, sur un moyen tiré de la méconnaissance du droit de l'Union européenne ; que c'est dès lors à tort que le conflit a été élevé ; (…). »

Ainsi, lorsque la légalité de l’acte administratif est contestée au regard du droit de l’Union européenne, le juge judiciaire, saisi au principal, peut apprécier lui-même la légalité de cet acte, soit en interrogeant lui-même la CJUE, soit en écartant directement l’acte règlementaire contesté par la voie de l’exception. Le principe demeure bien l’interdiction, pour le juge judiciaire non répressif, d’apprécier la validité de la décision administrative. La décision SCEA du Chéneau introduit une exception ou une dérogation, dans deux cas de figure.

Au nom d’une bonne administration de la justice et pour éviter des délais très longs, puisque la procédure de renvoi en interprétation au juge administratif peut prendre du temps, le juge judiciaire peut, lorsqu'il apparaît manifestement, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal, apprécier la légalité de l’acte (condition rappelée par TC, 12 déc. 2011, SNC Green Yellow c/ SA EDF, RFDA 2011, p. 1141 ; pour une jurisprudence établie du juge administratif dispensant le juge judiciaire de renvoyer : CE, 28 déc. 2018, Ministre des solidarités et de la santé, Rec., p. 606). Cette solution vaut en sens inverse, le juge administratif pouvant s’appuyer sur une jurisprudence établie du juge judiciaire pour éviter de lui renvoyer la question ;
Lorsqu’est en cause le droit de l’Union européenne, il résulte du principe d'effectivité consacré par les traités, que le juge national chargé d'appliquer les dispositions du droit de l'Union a l'obligation d'en assurer le plein effet en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire ; il doit donc pouvoir, en cas de difficulté d'interprétation de ces normes, en saisir lui-même la Cour de justice à titre préjudiciel ou, lorsqu'il s'estime en état de le faire, appliquer le droit de l'Union, sans être tenu de saisir au préalable la juridiction administrative d'une question préjudicielle, dans le cas où serait en cause devant lui, à titre incident, la conformité d'un acte administratif au droit de l'Union européenne.

Cette dernière solution se fonde donc sur la spécificité de l’ordre juridique européen, sur sa supériorité, sur sa primauté et sur la nécessité d’en assurer l’effectivité. On notera que, lorsque le juge judiciaire apprécie, dans ces conditions et sous les réserves indiquées, la légalité d’une décision administrative, son contrôle emprunte largement les traits de celui qu’exerce le juge administratif (en particulier sur la qualification juridique des faits).

Le Conseil constitutionnel considère que la compétence du juge judiciaire pour assurer l'indemnisation en cas de dépossession d'un bien mobilier ou immobilier est un principe de valeur constitutionnelle.

Ex.CC, n° 85-198 DC, 13 déc 1985, AJDA 1986, p. 171 note Boulouis :
« Considérant qu'aucun principe de valeur constitutionnelle n'impose que, en l'absence de dépossession, l'indemnisation des préjudices causés par les travaux ou l'ouvrage public dont l'installation est prévue par l'article 3-II relève de la compétence du juge judiciaire. »

Cette compétence est consacrée par la loi du 8 mars 1810 sur l'expropriation. Le juge judiciaire a compétence pour prononcer le transfert du droit de propriété et évaluer les indemnités. Cette solution est toujours consacrée par le Code de l'expropriation. Mais le Conseil constitutionnel a insisté sur l'importance des attributions conférées à l'autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière par les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

Ex.CC, n° 89-256 DC, TGV Nord.

Ces éléments sont abordés dans le cours de Droit administratif sur l’action administrative et le contrôle, en matière de responsabilité de la puissance publique.

La loi du 5 avril 1937 concernant la responsabilité de l'Etat du fait des fautes commises par les membres de l'enseignement public prévoit la compétence du juge judiciaire.
La loi n° 57-1424 du 31 décembre 1957 consacre la compétence du juge judiciaire en matière de responsabilité du fait des accidents causés par des véhicules, y compris les véhicules de l'administration.
Le juge judiciaire est compétent en matière d'indemnités délivrées par le fonds de garanties des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions institué par la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986.
En vertu de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991, la mise en place du Fonds d'indemnisation pour les personnes atteintes de sida post-transfusionnel prévoit que les tribunaux judiciaires (la cour d'appel de Paris statuant en premier et dernier ressort) sont compétents pour connaître des décisions d'indemnisation prises par la commission d'indemnisation du fonds.

Le juge judiciaire a une compétence traditionnelle en matière d'état des personnes, de nationalité ou d'électorat qui s'étend aux décisions prises par l'administration dans le cadre de la tutelle légale sur les mineurs.
Des lois donnent compétence au juge judiciaire pour connaître des recours exercés contre les actes d'autorités administratives indépendantes. C'est le cas de la loi n° 87-499 du 6 juillet 1987 modifiant l'ordonnance n° 86-1243 du 1^er décembre 1986 qui a donné compétence à la cour d'appel de Paris pour connaître des recours exercés contre les décisions du Conseil de la concurrence (devenu Autorité de la Concurrence). De même la loi n° 89-531 du 2 août 1989 modifiant l'ordonnance du 28 sept 1967 a attribué compétence à la cour d'appel de Paris pour statuer sur les recours contre les décisions de la Commission des opérations de bourse autres que celles qui ont un caractère règlementaire ou qui constituent des décisions individuelles d'agrément. Il s'agit des décisions d'injonction et de sanction prises par la COB (la réforme a intégré la COB au sein de l’Autorité des marchés financiers). Il en va de même de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 qui retient la compétence de la Cour d'appel de Paris pour statuer sur les recours exercés contre les décisions prises par l'autorité de régulation des télécommunications.
Cependant la loi ne peut pas attribuer aux tribunaux judiciaires les recours formés contre les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (CC, 28 juillet 1989).
La loi n° 92-625 du 6 juillet 1992 a substitué l'intervention du président du TGI (désormais président du Tribunal judiciaire) à celle du président du TA pour décider de la prolongation du maintien en zone d'attente au-delà de 4 jours des étrangers non admis sur le territoire français.

Deux points doivent être abordés : le Tribunal des conflits et le règlement des conflits.

Il existe un Tribunal des conflits chargé de trancher les conflits de compétences entre juridictions administratives et judiciaires, et ce depuis la loi du 24 mai 1872.
Il siège au Palais Royal dans les locaux mêmes du Conseil d’Etat. Il comprend 9 membres dont le ministre de la justice. Le Conseil d’Etat et la Cour de cassation désignent tous les 3 ans trois de leurs conseillers. Ce collège composé de ces 6 membres était présidé par le Garde des sceaux et élisait à son tour un conseiller d'Etat et un conseiller à la Cour des comptes (et 2 suppléants).
Le TC siège généralement sous la présidence effective du vice-président de la juridiction élu par les 8 membres titulaires.
En situation de partage des voix entre partisans de la compétence du juge judiciaire et partisans de la compétence du juge administratif, le ministre de la justice qui présidait le TC tranchait cette question de droit. On pouvait ainsi douter de l’impartialité du Tribunal des conflits… La loi n° 2015-177 du 16 février 2015 supprime la présidence du Tribunal des conflits par le Garde des Sceaux, ministre de la justice. Désormais, le principe de parité est conservé : le Conseil d’Etat et la Cour de cassation élisent chacun 4 membres et un suppléant. Le président de la juridiction est alternativement soit un conseiller d’Etat soit un conseiller à la Cour de cassation. Toujours au nom du principe de parité, les rapporteurs publics, qui ont donc pris la dénomination désormais admise au sein du Conseil d’Etat, le terme commissaire du gouvernement ayant été abandonnée, sont soit des membres du Conseil d’Etat soit des membres de la Cour de cassation (parquet général). C’est enfin la logique paritaire qui permet au Tribunal des conflits d’exercer une nouvelle compétence qui lui a été conférée par la réforme de 2015 (décret n° 2015-233 du 27 fév. 2015) : le président du Tribunal peut, par ordonnance prise conjointement avec le membre le plus ancien appartenant à l’autre ordre de juridiction, « régler les questions de compétence soumises au tribunal dont la solution s’impose avec évidence ».

Le Tribunal des conflits rend une cinquantaine de décisions par ans. Il convient de distinguer le conflit positif, le conflit négatif, les difficultés sérieuses de compétence et enfin la compétence du tribunal des conflits au fond.

Le conflit positif est matérialisé dans une hypothèse précise, et il permet de protéger la compétence de la juridiction administrative. Un litige est porté devant une juridiction judiciaire qui s'estime compétente et le préfet conteste cette compétence en soutenant que le différend doit échapper à l'autorité judiciaire car l'acte de l'administration ou l’acte qui est contesté relève de la juridiction administrative ou échappe à tout contrôle juridictionnel.
Le préfet peut adresser un déclinatoire de compétence au parquet de la juridiction saisie. La juridiction doit statuer dans un premier temps sur sa compétence : elle peut soit se déclarer incompétente, soit rejeter le déclinatoire de compétence, elle sursoit à statuer pendant 15 jours pour laisser au préfet l'initiative d'élever le conflit.
Le préfet peut soit abandonner la procédure soit élever le conflit par un arrêté de conflit motivé adressé au tribunal. Ce dernier doit surseoir à statuer jusqu'à la décision du Tribunal des conflits. Ce dernier doit statuer dans un délai de 3 mois sur la régularité et le bien-fondé de l'arrêté de conflit et tranche donc la question de la compétence. Il déclare non avenues les décisions prises par le juge judiciaire et le requérant doit alors saisir le juge administratif dans mes délais prescrits.
Le conflit positif n’est élevé que devant une juridiction judiciaire dotée d'un ministère public donc pas devant la Cour de cassation. Le conflit ne peut pas être élevé en matière pénale.

Deux juridictions, de deux ordres de juridictions différents, saisies de la même question, se sont déclarées incompétentes. Il s'agit alors de donner un juge au justiciable rejeté des deux côté à la fois et ainsi éviter le déni de justice (1 à 2 cas par an). Aucune juridiction ne s'estime compétente estimant que le litige relève de la compétence de l'autre ordre juridictionnel. Pour réduire les délais, le décret du 25 juillet 1960, repris et complété par le décret n° 2015-233 du 27 février 2015 interdit au deuxième tribunal saisi, après une décision d’incompétence émanant de l’autre ordre juridictionnel, de se déclarer incompétent, ce dernier doit renvoyer au Tribunal des conflits. Ce mécanisme préventif vise à éviter les conflits négatifs.

Le décret du 25 juillet 1960 avait ouvert aux juridictions suprêmes, saisies d’un litige soulevant une difficulté sérieuse relative à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions, la faculté de renvoyer la solution de cette difficulté au Tribunal des conflits. La réforme de 2015 a étendu cette faculté à toutes les juridictions.

Le Tribunal des conflits règle les contrariétés de jugements au fond. Il s'agit d'éviter les dénis de justice nés d'une contrariété de jugements portant sur un même objet.

Ex.L'affaire célèbre en la matière est l'affaire Rosay dans les années 20, où le juge judiciaire considérait que l'accident avait été causé par un véhicule militaire, alors que le juge administratif estimait qu’il avait été causé par un véhicule privé. Une loi du 20 avril 1932 a tenté de résoudre cette difficulté. Elle a ensuite été modifiée par la loi de 2015, la procédure ayant été intégrée à l’article 15 de la loi du 24 mai 1872. La partie qui y a intérêt peut saisir le Tribunal des conflits, lorsque des décisions définitives, rendues par les juridictions administratives et judiciaires, concernant des litiges relatifs au même objet, présentent une contradiction conduisant à un déni de justice.
Le Tribunal des conflits annule alors une décision juridictionnelle et tranche sur le fond.

Pour un exemple récent : TC, 2 novembre 2020, Mme Marie-Gladys D… et autres c/ M. Alain S… (n° 4194).
Pour que le Tribunal des conflits juge au fond, il est nécessaire qu'il y ait effectivement déni de justice ; comme le précise cette juridiction, le déni de justice n'existe que lorsqu'un demandeur est mis dans l'impossibilité d'obtenir une satisfaction à laquelle il a droit (TC, 12 juin 2023, n° 4254 : « si les appréciations divergentes retenues par la juridiction administrative puis par la juridiction judiciaire présentent une contrariété, les décisions successivement rendues par ces juridictions n’ont pas conduit à un déni de justice mettant l’intéressée dans l’impossibilité d’obtenir une satisfaction à laquelle elle a droit »).

Enfin, le Tribunal des conflits dispose d’une nouvelle compétence, formalisée par la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 : c’est lui qui doit connaître des actions en indemnisation du préjudice découlant d’une durée totale excessive des procédures afférentes à un même litige et conduites entre les mêmes parties devant les juridictions des deux ordres en raison des règles de compétence applicables, et le cas échéant devant lui.

Ex.TC, 9 déc. 2019, M. Hervé B… c/ Etat, n° 4160

Droit administratif : principe et juridiction administrative

Le champ de compétence de la juridiction administrative : la répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions

Section 1 : La délimitation de la compétence de la juridiction administrative

§1 : La compétence de droit commun du juge administratif

A - La reconnaissance d’un Principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR)

1. Le principe législatif de séparation des autorités administratives et judiciaires

2. Le PFRLR consacrant une réserve de compétence au profit de la juridiction administrative

B - Une délimitation pragmatique de compétence

1. Les tentatives doctrinales de délimitation de la compétence du juge administratif

2. La nécessaire combinaison de critères organiques et matériels

§2 : La compétence du juge judiciaire en matière administrative

A - Les matières réservées par nature au juge judiciaire

1. L'autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle

2. La compétence du juge judiciaire en matière de voie de fait

3. La compétence juridictionnelle en matière d'emprise

4. La compétence du juge judiciaire en matière de service public de la justice judiciaire

B - Les matières réservées par la loi au juge judiciaire

1. La compétence du juge judiciaire en matière d’interprétation et d'appréciation de la légalité des actes administratifs

2. La compétence du juge judiciaire pour indemniser en cas de privation de propriété

3. La compétence du juge judiciaire en matière de responsabilité publique

4. Les autres domaines de compétence du juge judiciaire

Section 2 : La garantie de la répartition des compétences entre juridiction administrative et juridiction judiciaire

§1 : Le Tribunal des conflits

§2 : Le règlement des conflits

A - Le conflit positif

B - Le conflit négatif

C - Les difficultés sérieuses de compétence

D - Les conflits de décisions au fond