L'instrument est ici le recours en manquement, dont on peut préciser la notion, la constatation et la sanction.
Section 1. La notion de manquement
Df.Selon les traités, il s'agit de l'hypothèse où un État membre « a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités. » (art. 258 ).
La Cour a retenu une conception particulièrement extensive, à de multiples égards.
§ 1. Conception extensive quant à la nature des obligations violées
Il peut s'agir d'une violation des obligations découlant du droit primaire, du droit dérivé, qu'il s'agisse des actes prévus à l'article 288 TFUE ou de tout autre acte à caractère obligatoire, des arrêts de la Cour de justice se prévalant de l'autorité de chose jugée ou de l'autorité de chose interprétée, des accords externes des Communautés, ou des principes généraux du droit communautaire, la Cour préférant cependant ici joindre à ces derniers des fondements écrits.
§ 2. Conception extensive quant à la nature de la violation
Ce sera, selon les espèces, la prise d'un acte contraire, l'abstention ou le refus de prendre des mesures, ou leur prise tardive, des opérations matérielles, ou le maintien d'un texte contraire. Dans ce dernier cas de figure, le maintien sans application effective a d'abord été admis avant d'être exclu au nom de la sécurité juridique et de l'article 5 du traité CEE, devenu article 10 TCE (cf. désormais l'article 4 modifié ;, Commission/France, aff. 167/73 ; 371.
S’agissant de la prise tardive, la jurisprudence classique insiste sur le maintien d’un intérêt de la Commission à constater le manquement même en cas de régularisation tardive (l’important est de constater qu’il y a eu manquement et le fait qu’il y soit mis fin ne prive pas d’objet ou d’intérêt ce constat : CJ, 19/12/61, Commission c/ Italie, aff. 7/61). Il semble depuis peu que la tendance soit cependant pour la Commission à se désister de ses recours en manquement en cas de régularisation tardive de la part de l’État membre, la seule « sanction » étant alors que la Commission demande que les dépens (en principe à la charge de la partie qui se désiste selon le RP) soient mis à la charge de l’État dont le comportement (action tardive) serait à l’origine de la procédure et des frais.
Ex.Par exemple, ceci a conduit le 3 janvier 2011 à 6 ordonnances de radiation dans ce contexte (exemple, pour l’une des six : ord. CJ ord., 03/01/11, Commission c/ Grèce, aff. C-398/10) (entre 208 et 2012, plus de 200 ordonnances de radiation).
S’agissant d’un comportement qui s’est déroulé dans le passé et a épuisé ses effets, prenons l’exemple du Conseil qui définit la position que les États membres doivent adopter au sein de l’OTIF (Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires). L’Allemagne est contre (elle forme d’ailleurs un recours en annulation rejeté par la Cour de justice) et au sein de l’OTIF, quand il s’agit de se prononcer, elle ne respecte pas la position déterminée par le Conseil. Face au recours en manquement elle plaide que ce comportement a épuisé ses effets (il a cessé d’avoir des effets juridiques avant le délai fixé par la Commission dans son avis motivé ; elle ne pouvait donc pas y mettre un terme dans ce délai). La Cour répond que tous les effets du comportement litigieux de la République fédérale d’Allemagne lors de la 25e session de la commission de révision de l’OTIF ne peuvent pas être considérés comme ayant cessé à la fin de cette session. Ce comportement doit être considéré comme ayant produit des effets sur l’unité et la cohérence de l’action internationale de l’Union au sein de l’OTIF au-delà de ladite session. Sur le fond, l’Allemagne est condamnée car elle a porté préjudice à l’efficacité de l’action internationale de l’Union ainsi qu’à la crédibilité et à la réputation de cette dernière sur la scène internationale, et violé là les obligations de coopération loyale (CJ, 27/03/19, Commission c/ Allemagne, aff. C-620/16).
Une simple pratique administrative peut donner lieu à manquement si elle présente un certain degré de constance et de généralité.
Ex.Ex. : CJ, 08/04/08, Commission c/ Italie, aff. C-337/05.
§ 3. Conception extensive quant à l'auteur de la violation
Il y a manquement « quelque soit l'organe de l'État dont l'action ou l'inaction est à l'origine du manquement, même s'il s'agit d'une institution constitutionnellement indépendante »,, Commission/Belgique, aff. 77/69 ; 237. Au-delà des évidents manquements gouvernementaux ou administratifs, et malgré la séparation des pouvoirs, l'État pourra donc être condamné pour le comportement du Parlement (les lenteurs d'une procédure législative en l'occurrence). De même pour les autorités fédérées, régionales ou décentralisées, même si leur autonomie décisionnelle est constitutionnellement garantie,, Commission/Belgique, aff. C-74/89 ; I-491, pour une commune.
Les agissements d'un organisme, quelque soit son statut et quand bien même celui-ci serait de droit privé, peuvent provoquer la constatation d'un manquement de l'État, si ce dernier exerce un contrôle direct ou indirect sur cet organisme,, Commission/Irlande, aff. 249/81, 4005, affaire "Buy irish", la campagne de promotion des produits irlandais étant menée par une SARL contrôlée par l'État.
Le problème le plus délicat reste ici celui du « manquement juridictionnel », la logique précédemment présentée se heurtant à la fois à l'indépendance des instances judiciaires et à l'autorité des décisions de justice. La réponse est donc toute en nuance : la condamnation de l'État pour une violation du droit communautaire commise par une juridiction est théoriquement possible, et a déjà été envisagée, mais la Commission a longtemps préféré, dans une telle situation, la démarche pédagogique (demande d'explications, politique de rapprochement, de contacts entre les juridictions nationales et communautaires) à l'option contentieuse.
2003 a vu évoluer cette problématique.
1) D'abord, indirectement avec l'admission d'un principe de responsabilité des États membres du fait de la décision d'une juridiction suprême.
Ex.CJCE, 30/09/03 ; Köbler ; aff. C-224/01 : « Il résulte de tout ce qui précède qu'il convient de répondre aux première et deuxième questions que le principe selon lequel les États membres sont obligés de réparer les dommages causés aux particuliers par les violations du droit communautaire qui leur sont imputables est également applicable lorsque la violation en cause découle d'une décision d'une juridiction statuant en dernier ressort, dès lors que la règle de droit communautaire violée a pour objet de conférer des droits aux particuliers, que la violation est suffisamment caractérisée et qu'il existe un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice subi par les personnes lésées. Afin de déterminer si la violation est suffisamment caractérisée lorsque la violation en cause découle d'une telle décision, le juge national compétent doit, en tenant compte de la spécificité de la fonction juridictionnelle, rechercher si cette violation présente un caractère manifeste. C'est à l'ordre juridique de chaque État membre qu'il appartient de désigner la juridiction compétente pour trancher les litiges relatifs à ladite réparation. »
On peut noter que cette exigence de répétition est isolée par rapport aux autres configurations du manquement, traduisant la spécificité de ce cas.
Ex.La Cour a appuyé le trait ultérieurement : « Le droit communautaire s'oppose à une législation nationale qui exclut, de manière générale, la responsabilité de l'État membre pour les dommages causés aux particuliers du fait d'une violation du droit communautaire imputable à une juridiction nationale statuant en dernier ressort au motif que la violation en cause résulte d'une interprétation des règles de droit ou d'une appréciation des faits et des preuves effectuées par cette juridiction.
En effet, exclure, dans pareilles circonstances, toute responsabilité de l'État reviendrait à vider de sa substance même le principe selon lequel les États membres sont obligés de réparer les dommages causés aux particuliers par des violations manifestes du droit communautaire découlant d'une décision d'une juridiction nationale statuant en dernier ressort, dans la mesure où une telle exclusion ne garantirait pas aux particuliers une protection juridictionnelle effective des droits que leur confère le droit communautaire. » (arrêt du 13 juin 2006, Traghetti del Mediterraneo, C-173/03, Rec. p. I-5177 (cf. points 33, 36, 40, 44, 46 et disp.).
En effet, exclure, dans pareilles circonstances, toute responsabilité de l'État reviendrait à vider de sa substance même le principe selon lequel les États membres sont obligés de réparer les dommages causés aux particuliers par des violations manifestes du droit communautaire découlant d'une décision d'une juridiction nationale statuant en dernier ressort, dans la mesure où une telle exclusion ne garantirait pas aux particuliers une protection juridictionnelle effective des droits que leur confère le droit communautaire. » (arrêt du 13 juin 2006, Traghetti del Mediterraneo, C-173/03, Rec. p. I-5177 (cf. points 33, 36, 40, 44, 46 et disp.).
2) En second lieu, c'est de manière biaisée que la Cour a condamné, cette fois en manquement, l'Italie du fait d'une jurisprudence de la Cour suprême de cassation :
Ex.CJCE, 09/12/03, Commission / Italie, aff. C-129/00. D'une part, on voit qu'il s'agit plus d'un manquement jurisprudentiel que juridictionnel, la Cour soulignant que le problème vient d'une « interprétation jurisprudentielle significative non démentie par la...juridiction suprême ».
Par ailleurs, la Cour ne va pas jusqu'au bout de sa logique : de manière quelque peu surprenante, elle condamne « le législateur italien pour n'avoir pas su empêcher, en adoptant la loi dont l'interprétation par le juge est en cause, cette interprétation non conforme ».
Par ailleurs, la Cour ne va pas jusqu'au bout de sa logique : de manière quelque peu surprenante, elle condamne « le législateur italien pour n'avoir pas su empêcher, en adoptant la loi dont l'interprétation par le juge est en cause, cette interprétation non conforme ».
Ainsi, malgré ces deux arrêts, le manquement juridictionnel demeure un sujet délicat. Ceci explique aussi sans doute que la première véritable constatation d’un manquement juridictionnel se soit faite de façon anodine et subreptice, au point de passer largement inaperçue.
Ex.C’est en effet en chambre à 5 juges et sans même qu’il y ait des conclusions de l’Avocat général que la Cour a constaté le premier manquement judiciaire, découlant d’une décision du Tribunal supremo espagnol (CJCE, 12/11/09, Commission c/ Espagne, aff. C-154/08). Même si la formulation reste neutre (condamnation du Royaume d’Espagne, mise en cause de l’Administration…) il est clair dans cette affaire que l’origine du manquement (non assujettissement à la TVA de certaines activités des registradores-liquidadores) est une décision du Tribunal Supremo. La lettre de mise en demeure de la Commission fait référence à l’arrêt du Tribunal Supremo et constate que, à la suite de cet arrêt, l’administration espagnole a modifié sa pratique relative à l’assujettissement à la TVA des activités des registradores-liquidadores. Par ailleurs, un des moyens de défense de l’Espagne et la réponse finale de la Cour sont révélateurs de ce qu’ici, il y a vraiment manquement judiciaire, l’Espagne invoquant « la difficulté…de remédier au manquement allégué par la Commission dès lors que celui-ci trouve son origine dans l’arrêt du Tribunal Supremo », ce à quoi la Cour répond sobrement qu’un manquement d’un État membre peut être, en principe, constaté quel que soit l’organe de cet État dont l’action ou l’inaction est à l’origine du manquement. Il est également à noter que dans cet arrêt, la Cour se réfère à sa décision précitée du 9 décembre 2003 dans l’affaire Commission c/ Italie, aff. C-129/00 comme si celle-ci avait défini une doctrine en la matière, soulignant que si des décisions de justice isolées ou fortement minoritaires dans un contexte jurisprudentiel marqué par une autre orientation, ou encore une interprétation démentie par la juridiction suprême nationale, ne sauraient être prises en compte, il n’en est pas de même d’une interprétation jurisprudentielle significative non démentie par ladite juridiction suprême voire confirmée par celle-ci. La condamnation du Royaume d’Espagne se fait finalement parce qu’il aurait « considéré » que les services fournis par les registradores n’étaient pas soumis à la TVA, et cette « considération » étant, dans l’espèce, clairement celle du Tribunal supremo, l’arrêt apparaît donc bien comme la première constatation d’un manquement judiciaire.
Finalement, pour la première fois, la Cour de justice (curieusement pour cette grande première, la 5ème Chambre) le jour des 60 ans de la constitution de 1958, par un arrêt du 4 octobre 2018, Commission européenne c/ République française, aff. C-416/17, a pour la première fois de façon directe et explicite condamné un manquement judiciaire, consistant pour le Conseil d’État français à ne pas lui avoir posé une question préjudicielle alors que sur un problème complexe de taxation des groupes de sociétés, le Conseil d’État avait choisi de s’écarter de la solution proposée par la Cour de justice dans un arrêt antérieur (le conseil d’État avait jugé que c’était un cas différent) mais la Cour, dans son arrêt du 4 octobre 2018, sur ce problème matériel, donne une solution différente de celle choisie par le Conseil d’État, ajoutant (CQFD) que forcément, ceci impliquait que l’existence d’un doute raisonnable quant à cette interprétation ne pouvait être exclue au moment où le Conseil d’État avait statué. Autrement dit, le conseil d’État ne pouvait pas invoquer la théorie de l’acte clair et se dispenser de renvoyer. Et le constat de manquement est très explicite. Il y a manquement de la République française du fait de la mauvaise interprétation en matière fiscale, puis la cour ajoute : « Le Conseil d’État (France) ayant omis de saisir la Cour de justice de l’Union européenne, selon la procédure prévue à l’article 267, troisième alinéa, TFUE, afin de déterminer s’il y avait lieu de refuser de prendre en compte pour le calcul du remboursement du précompte mobilier acquitté par une société résidente au titre de la distribution de dividendes versés par une société non-résidente par l’intermédiaire d’une filiale non-résidente, l’imposition subie par cette seconde société sur les bénéfices sous-jacents à ces dividendes, alors même que l’interprétation qu’il a retenue des dispositions du droit de l’Union dans les arrêts du 10 décembre 2012, Rhodia, et du 10 décembre 2012, Accor, ne s’imposait pas avec une telle évidence qu’elle ne laissait place à aucun doute raisonnable, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 267, troisième alinéa, TFUE ».
Finalement, pour la première fois, la Cour de justice (curieusement pour cette grande première, la 5ème Chambre) le jour des 60 ans de la constitution de 1958, par un arrêt du 4 octobre 2018, Commission européenne c/ République française, aff. C-416/17, a pour la première fois de façon directe et explicite condamné un manquement judiciaire, consistant pour le Conseil d’État français à ne pas lui avoir posé une question préjudicielle alors que sur un problème complexe de taxation des groupes de sociétés, le Conseil d’État avait choisi de s’écarter de la solution proposée par la Cour de justice dans un arrêt antérieur (le conseil d’État avait jugé que c’était un cas différent) mais la Cour, dans son arrêt du 4 octobre 2018, sur ce problème matériel, donne une solution différente de celle choisie par le Conseil d’État, ajoutant (CQFD) que forcément, ceci impliquait que l’existence d’un doute raisonnable quant à cette interprétation ne pouvait être exclue au moment où le Conseil d’État avait statué. Autrement dit, le conseil d’État ne pouvait pas invoquer la théorie de l’acte clair et se dispenser de renvoyer. Et le constat de manquement est très explicite. Il y a manquement de la République française du fait de la mauvaise interprétation en matière fiscale, puis la cour ajoute : « Le Conseil d’État (France) ayant omis de saisir la Cour de justice de l’Union européenne, selon la procédure prévue à l’article 267, troisième alinéa, TFUE, afin de déterminer s’il y avait lieu de refuser de prendre en compte pour le calcul du remboursement du précompte mobilier acquitté par une société résidente au titre de la distribution de dividendes versés par une société non-résidente par l’intermédiaire d’une filiale non-résidente, l’imposition subie par cette seconde société sur les bénéfices sous-jacents à ces dividendes, alors même que l’interprétation qu’il a retenue des dispositions du droit de l’Union dans les arrêts du 10 décembre 2012, Rhodia, et du 10 décembre 2012, Accor, ne s’imposait pas avec une telle évidence qu’elle ne laissait place à aucun doute raisonnable, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 267, troisième alinéa, TFUE ».
Rq.Deux remarques.
- La Cour cite l’arrêt de 2009 Commission c/ Espagne.
- Ensuite le Président de la Section du contentieux a publié le 15 octobre 2018 une Tribune indignée dans laquelle il crie au manque de confiance de la cour vis-à-vis des juges suprêmes et il soutient que ces derniers ne devraient pas être cantonnés à l’interprétation de l’évidence … Le sujet demeure donc toujours sensible !
§ 4. Conception restrictive quant à la justification du manquement
La Cour refuse ou montre une claire réticence à accepter des justifications classiquement invoquées par les États membres. C'est le cas pour l'exception d'inexécution :
Ex.la Cour, dès 1964, a posé comme principe majeur du système communautaire, significatif du caractère objectif des engagements des membres, que ces derniers ne peuvent « se faire justice à eux mêmes »,, Commission/Luxembourg et Belgique, aff. 90 et 91/63, 1217.
Le manquement d'un autre État membre,, Commission/France ; aff. 232/78 ; 2729 ou la carence d'une institution communautaire, CJCE, 14 décembre 1971, Commission/France, aff. 7/71, 1003 peuvent conduire un État membre à utiliser les instruments mis à sa disposition par le droit communautaire (action en manquement, en carence...) et pas à se considérer comme délié de ses propres engagements.
Le manquement d'un autre État membre,, Commission/France ; aff. 232/78 ; 2729 ou la carence d'une institution communautaire, CJCE, 14 décembre 1971, Commission/France, aff. 7/71, 1003 peuvent conduire un État membre à utiliser les instruments mis à sa disposition par le droit communautaire (action en manquement, en carence...) et pas à se considérer comme délié de ses propres engagements.
L'exception d'illégalité, c'est à dire l'invocation par l'État de l'illégalité de l'acte communautaire dont la violation lui est reprochée a été exclue dans un premier temps, dans le cadre CECA.
Ex.En matière CE, la Cour a semblé l'admettre (cf., Commission/France, aff. 6 et 11/69, 539), mais pas dans le cadre du recours en manquement (l’État ne peut rouvrir le débat sur la légalité de l’acte auquel il s’est soustrait). Il faut ici parler de « réticence », les États ayant eu la possibilité juridique de faire vérifier la légalité de l'acte en tant que requérants privilégiés en annulation.
Une acceptation implicite est cependant à noter, mais uniquement pour les règlements (CJCE, 18/09/86, Commission / Allemagne, aff. 116/82 R) ; cela a été refusé pour les décisions et les directives.
Une acceptation implicite est cependant à noter, mais uniquement pour les règlements (CJCE, 18/09/86, Commission / Allemagne, aff. 116/82 R) ; cela a été refusé pour les décisions et les directives.
La réserve d'ambiguïté consiste pour l'État à se défendre en invoquant le caractère équivoque, incertain, des obligations que la Commission lui reproche d'avoir violées.
Ex.La Cour a d'abord admis qu'une situation juridique équivoque excluait le manquement (, Commission/France, aff. 26/69, 565). Elle y met cependant désormais des conditions : l'ambiguïté doit porter sur un aspect essentiel de l'acte (, Commission/Allemagne, aff. 70/72, 813) et l'État qui l'invoque doit avoir utilisé tous les moyens à sa disposition (recours en carence notamment) pour faire cesser l'incertitude juridique (, Commission/France, aff. 7/71, 1003).
Le principe de confiance légitime ne saurait être invoqué par l'état incriminé, notamment vis-à-vis d'un retard de la Commission à sanctionner des pratiques identiques d'autres états membres (, Commission c/Espagne, aff. C-83/99, Rec. I-445).
La force majeure est souvent invoquée, notamment pour des circonstances particulières, un contexte national particulier qui aurait empêché l'Etat de satisfaire à son obligation, le plus souvent en l'empêchant de prendre dans les délais un acte qu'il devait adopter. Le principe est ici très net : un Etat membre « ne saurait exciper de dispositions pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier le non respect des obligations résultant du droit communautaire ».
Ex.Autrement dit, il est sans pertinence que le manquement résulte de la volonté de l’État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou bien encore de difficultés techniques auxquelles celui-ci aurait été confronté (CJ, 4 mars 2010, Commission c/Italie, aff. C-297/08, préc.). C’est donc vainement que l’État invoquerait des circonstances politiques imprévisibles (crise ministérielle ; dissolution de la chambre) qui auraient pu paralyser l’action des pouvoirs publics au point de rendre impossible l’adoption en temps utile d’une loi (CJCE, 12 févr. 1998, Commission c/France, aff. C-144/97, Rec. I-613), ou encore l’existence d’une norme interne imposant certaines formalités (CJCE, 8 févr. 1973, Commission c/Italie, aff. 30/72, Rec. 171) ou, enfin, des difficultés qui auraient résulté de l’application de l’acte, d’ordre économique ou social (CJCE, 7 févr. 1979, Commission c/Royaume-Uni, aff. 128/78, Rec. 728 ; 25 sept. 1979, Commission c/France, aff. 232/78, Rec. 2729) y compris dans le domaine du maintien de l’ordre (CJCE, 9 déc. 1997, Commission c/France, aff. C-265/95, Rec. I-6959), ou découlant de la résistance de particuliers (arrêt du 4 mars 2010, Commission c/Italie, aff. C-297/08, préc.), ou de l’exigence de mener un examen au cas par cas de nombreuses situations individuelles sur une période ancienne (arrêt du 17 sept. 2015, Commission c/Italie, aff. C-367/14).
On peut quand même considérer que « Selon la jurisprudence de la Cour, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement ayant pour objet l’exécution d’une décision de la Commission ordonnant la suppression et la récupération d’une aide accordée illégalement par un État membre est celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement cette décision » (CJ, 12 mars 2020, Commission c/ Italie, aff. C-576/18). Mais dans cet arrêt par exemple, où l’Italie tentait la conceptualisation d’une « impossibilité absolue temporaire », l’Italie est quand même condamnée. De même la Grèce pour la récupération d’aides aux agriculteurs, 10 ans plus tard, avec un grand nombre de bénéficiaires exigeant la mobilisation de tous les agents de l’administration fiscale : CJ, 12/05/21, Commission c/ Grèce, aff. C-11/20.
La force majeure semble d’autant plus difficile à faire admettre que pour la Cour, quand bien même un État membre rencontrerait des difficultés imprévisibles dans la mise en œuvre d’un règlement de la Commission, rendant l’exécution des obligations imposées par ce règlement absolument impossible, il lui incombe de soumettre ces problèmes à la Commission en lui proposant des solutions appropriées. Dans un tel cas, la Commission et l’État membre doivent, en vertu des devoirs réciproques de coopération loyale qui les lient, collaborer de bonne foi en vue de surmonter ces difficultés dans le plein respect des dispositions du traité. Ainsi, même dans cette hypothèse d’impossibilité absolue, le fait pour l’État d’attendre un recours en manquement pour réagir constitue, a minima, un manquement à ces devoirs de coopération loyale (CJCE, 10 juill. 1990, Commission c/Allemagne, aff. 217/88, Rec. 2879 ; pour un rappel, CJ, 22 déc. 2010, Commission c/Slovaquie, aff. C-507/08, Rec. I-13489). En toute hypothèse, la simple crainte de difficultés internes, même insurmontables, ne permet pas de justifier un manquement (CJ 13 sept. 2017, Commission c/Belgique, aff. C-591/14).
On peut quand même considérer que « Selon la jurisprudence de la Cour, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement ayant pour objet l’exécution d’une décision de la Commission ordonnant la suppression et la récupération d’une aide accordée illégalement par un État membre est celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement cette décision » (CJ, 12 mars 2020, Commission c/ Italie, aff. C-576/18). Mais dans cet arrêt par exemple, où l’Italie tentait la conceptualisation d’une « impossibilité absolue temporaire », l’Italie est quand même condamnée. De même la Grèce pour la récupération d’aides aux agriculteurs, 10 ans plus tard, avec un grand nombre de bénéficiaires exigeant la mobilisation de tous les agents de l’administration fiscale : CJ, 12/05/21, Commission c/ Grèce, aff. C-11/20.
La force majeure semble d’autant plus difficile à faire admettre que pour la Cour, quand bien même un État membre rencontrerait des difficultés imprévisibles dans la mise en œuvre d’un règlement de la Commission, rendant l’exécution des obligations imposées par ce règlement absolument impossible, il lui incombe de soumettre ces problèmes à la Commission en lui proposant des solutions appropriées. Dans un tel cas, la Commission et l’État membre doivent, en vertu des devoirs réciproques de coopération loyale qui les lient, collaborer de bonne foi en vue de surmonter ces difficultés dans le plein respect des dispositions du traité. Ainsi, même dans cette hypothèse d’impossibilité absolue, le fait pour l’État d’attendre un recours en manquement pour réagir constitue, a minima, un manquement à ces devoirs de coopération loyale (CJCE, 10 juill. 1990, Commission c/Allemagne, aff. 217/88, Rec. 2879 ; pour un rappel, CJ, 22 déc. 2010, Commission c/Slovaquie, aff. C-507/08, Rec. I-13489). En toute hypothèse, la simple crainte de difficultés internes, même insurmontables, ne permet pas de justifier un manquement (CJ 13 sept. 2017, Commission c/Belgique, aff. C-591/14).
La tendance, désormais, semble consister pour les États membres à tenter de contrer les initiatives de la Commission en mettant en cause des irrégularités procédurales. Ainsi, pour une trop grande imprécision de la Commission dans sa requête introductive d'instance : CJ, 19 avril 2012, Commission c/ Pays-Bas, aff. C-141/10.
Cette attitude restrictive de la Cour peut apparaître comme particulièrement rigide, notamment vis-à-vis de circonstances assimilables à la force majeure. En réalité, elle doit faire comprendre la nature et la fonction du recours en manquement : c'est un contentieux objectif, un contentieux de la déclaration, de la constatation de manquement, non un contentieux de la responsabilité. Il n'y a pas de notion de faute, ou de culpabilité, ou de préjudice ... Le but n'est pas tant de condamner l'auteur d'un manquement que de constater qu'il y a eu manquement et de le faire cesser.