La mise en œuvre du droit des étrangers se fait par un certain nombre d’
acteurs publics (Section 1) et
privés (Section 2).
Via des systèmes d’appel d’offres et de marchés publics, l’Etat ou d’autres collectivités publiques associent de plus en plus des acteurs privés, en particulier du secteur associatif, à la mise en œuvre de ces prestations.
Une des nouveautés du
CESEDA 2021 est d’avoir ajouté dans le livre 1
er sur les « administrations en charge de l’entrée, du séjour des étrangers et du droit d’asile ».
Il s’agit principalement du ministère de l’intérieur (§1), de l’OFII (§2) et de l’OFPRA (§3).
Le Parlement a aussi un rôle dans la détermination des orientations de la politique d’asile, d’immigration et d’intégration (§4).
Les collectivités locales n’ont qu’un rôle accessoire dans la mise en œuvre du droit des étrangers, même s’il a tendance à se renforcer (§5).
De longue date, le ministère de l’Intérieur a un rôle central dans la détermination et la mise en œuvre des politiques d’immigration, d’asile et d’intégration.
Ex.Par exemple, déjà sous la Monarchie de Juillet, la loi du 21 avril 1832 relative à la résidence des réfugiés étrangers en France attribue le rôle de surveillance des réfugiés au ministère de l’Intérieur.
La plupart des lois sur l’immigration (v. supra) portent d’ailleurs le nom d’un ministre de l’intérieur.
Mais depuis l’absorption du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire en 2012 par le ministère de l’intérieur, celui-ci a absorbé toutes les compétences relatives à l’asile, l’immigration et l’intégration (C) alors que jusqu’ici elle était partagée avec d’autres ministères, et en particulier avec le ministère des Affaires sociales (DPM) (A) ou même autonomisée au sein d’un ministère ou secrétariat spécifique (B).
Les compétences en matière d’immigration n’ont pas toujours été exercées exclusivement par le ministère de l’Intérieur. En particulier, à certaines époques le ministère de la Justice a pu jouer un rôle important (naturalisation avec son service de la nationalité à Rezé), ainsi que le ministère des Affaires étrangères (asile, visas, tutelle de l’OFPRA, notamment le SGAE) ou encore le ministère de la Santé ou des Affaires sociales (intégration, tutelle de l’OMI/ ANAEM, du FAS avec financement des associations immigrées, protection sociale et travail).
Avant même la création d’un secrétariat à l’immigration en 1974 on a constaté une forme d’autonomisation des politiques d’immigration avec la création en 1966 de la Direction de la Population et des Migrations (DPM) au sein du ministère des Affaires sociales (jusqu’en 2007).
En savoir plus : Direction de la Population et des Migrations (DPM)
La
Direction de la Population et des Migrations (DPM) a été créée par décret du 6 juillet 1966 pour répondre au phénomène des mouvements migratoires qui ont marqué l'après-guerre. L'arrivée de travailleurs étrangers, l'ouverture progressive des frontières de l'Europe, la politique d'accueil des étrangers, combinée avec l'installation permanente d'un grand nombre de populations sur le territoire français ont conduit au développement de le DPM et de ses missions.
Ainsi, elle s'est vu confier l'élaboration et le suivi de la politique démographique et de celle concernant l'immigration, l'intégration des populations d'origine étrangère et la lutte contre les discriminations.
Pour mener à bien ces missions, la DPM était structurée en 3 sous-directions :
- de la démographie, des mouvements de population et des questions internationales (DMI),
- de l'accueil et de l'intégration,
- des naturalisations.
La DPM
a cessé son activité au 31 décembre 2007. Ses différents bureaux et services ont alors été intégrés au nouveau ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, créé au lendemain de l'élection présidentielle de mai 2007
Dans l’histoire républicaine, la compétence de l’immigration ou des réfugiés a pu être confiée à des secrétaires d’Etat.
Ex.Par exemples : en 1938, dans le gouvernement Chautemps, Philippe Serre est sous-secrétaire d'État au Service de l'Immigration et des étrangers.
De même, à la Libération Henri Frenay est ministre des « Prisonniers, Déportés, Réfugiés » sous le GPRF en 1945.
Mais la création d’un véritable secrétariat d’Etat a eu lieu en 1974 lorsqu’André Postel-Vinay, devient un éphémère Secrétaires d’État chargé des travailleurs immigrés (suspendant l’immigration).
Entre 1974 et 1976, lui succède Paul Dijoud.
La compétence est ensuite absorbée par le ministère du travail (Lionel Stoléru en 1976).
Lorsque la Gauche arrive au pouvoir en 1981, elle renoue avec l’instauration d’un secrétaire d’Etat chargé des immigrés :
-
François Autain, Secrétaire d’État chargé des immigrés (rattaché à Nicole Questiaux, Ministre de la solidarité nationale) en 1981 - 1982.
-
Georgina Dufoix, Secrétaire d’État chargée de la famille, de la population et des travailleurs immigrés, en 1983 - 1984.
-
Kofi Yamgnane, Secrétaire d’État chargé des affaires sociales et de l'intégration (rattaché à Jean-Louis Bianco, Ministre des affaires sociales et de l'intégration) en 1991 – 1992 puis René Teulade, Secrétaire d’État chargé de l'intégration en 1992 - 1993.
Par la suite, hormis Eric Raoult, Ministre chargé de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion en 1995, la question de l’immigration ne va plus faire l’objet d’un portefeuille distinct.
Dans ce champ, l’évènement qui a le plus marqué l’histoire est la création, peu après l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République, d’un ministère de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Développement solidaire, confié d’abord à Brice Hortefeux (2007 – 2009) puis à Eric Besson (2009 – 2010), avant son absorption de 2010 à 2012 par le Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration (Hortefeux puis Guéant).
1. La création du ministère de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Développement solidaire avait été annoncée par Nicolas Sarkozy durant la campagne présidentielle, sous l’influence de Patrick Buisson.
- D’une part, dès sa création en mai 2007, il est très critiqué, non pas sur le principe d’un ministère de l’immigration de plein exercice, mais sur l'association des termes « identité nationale » et « immigration ».
Il donne alors lieu à la démission de huit universitaires de la Cité nationale de l'histoire de l'immigration (CNHI) et à de nombreuses pétitions et mouvements de protestations ou colloques dénonçant la « xénophobie d’Etat » (cf. la revue Cultures et Conflits numéro 69 en 2008 intitulé « Xénophobie de gouvernement, nationalisme d’État » ; Gérard Noiriel, À quoi sert « l'identité nationale » ?, Marseille, Agone, coll. « Passé et présent », 2007, 156 p.).
De manière non moins symbolique, le ministère de l'immigration et de l’identité nationale organise un sommet de ministres européens à Vichy en septembre 2009 sur le thème de l'intégration.
Dans cette période, sont aussi fixés des « objectifs chiffrés » en matière d’éloignement (25 000 en 2007).
D’autre part, la création de ce ministère a eu pour effet l’absorption de toutes les compétences que jusqu’en 2007 relevaient des différents ministères chargés de l'Intérieur, du Travail/ Social (intégration), des Affaires étrangères (visas, asile) ou de la Justice (naturalisations).
Ex.Exemples : visas, asile, travail, naturalisations, intégration, subventions aux associations / marché rétention, statistiques de l’immigration, protection sociale (AME), mais aussi politiques de codéveloppement (gestion concertée, aide au retour volontaire, etc.)
Les administrations et établissements publics concernés ont alors changé de tutelle :
-
Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) et le Service social d’aide aux étrangers (SSAE) ont été transférées en avril 2009 à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).
- Le Haut Conseil à l'intégration, créé en 1989.
2. La création de ce MIIIDS s’accompagne d’une importante restructuration des administrations rattachées à ce ministère sous la houlette du préfet et conseiller d’Etat Patrick Stefanini, qui met en place pour Brice Hortefeux l'administration du ministère en 2007, avant d’en être nommé secrétaire général du ministère jusqu’en mai 2009 (en succession du secrétariat général du comité interministériel de contrôle de l'immigration – CICI). Le conseiller d’Etat Stéphane Fratacci lui succède en mai 2009.
Le décret du 26 décembre 2007 précise l'organisation de l'administration centrale du ministère :
- la direction de l'immigration ;
- la direction de l'accueil, de l'intégration et de la citoyenneté ;
- le service de l'asile ;
- le service de la stratégie ;
- le service de l'administration générale et des finances ;
- le service des affaires européennes ;
- le service des affaires internationales et du codéveloppement ;
- la mission de la communication.
Le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration est maintenu après novembre 2010, sous l’autorité du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.
Il est supprimé en 2013, à sa place est créée la direction générale des étrangers en France du ministère de l'Intérieur, qui absorbe donc toutes les compétences en matière d’immigration, asile, intégration et nationalité…
Source : https://www.senat.fr
Créée en 2013, la direction générale des étrangers en France (DGEF) est chargée au sein du ministère de l’intérieur de la politique d’immigration, d’asile, d’intégration et d’accès à la nationalité française.
La DGEF agit dans les domaines qui couvrent l’intégralité du parcours des étrangers en France : entrée sur le territoire, séjour, travail, lutte contre l’immigration irrégulière, asile, intégration, naturalisation.
Selon le site du ministère, elle est compétente pour traiter :
- de la réglementation en matière de visas,
- des règles générales en matière d’entrée, de séjour et d’exercice d’une activité professionnelle en France des ressortissants étrangers,
- de la lutte contre l’immigration irrégulière, le travail illégal et la fraude documentaire,
- de l’asile,
- de l’accueil et de l’accompagnement des étrangers primo-arrivants,
- de l’accès à la nationalité française, essentiellement par décret et par mariage.
La DGEF met en œuvre les orientations fixées par le Ministre, élabore les textes réglementaires et pilote le budget de la mission ministérielle « Immigration, asile et intégration » qui comporte deux programmes : 104 « Intégration et accès à la nationalité française » et 303 « Immigration et asile ».
Elle exerce le rôle d’autorité de gestion en France des fonds européens « Asile, migration et intégration » (FAMI) et « Sécurité intérieure » (FSI).
Dans ces différents champs, elle agit au plan international et européen.
Elle agit en concertation avec les autres ministères (justice, Europe et affaires étrangères, solidarités et santé, travail, cohésion des territoires) et structures interministérielles (Délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés (DIAIR) et Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL)).
Pour mener à bien ces actions, la DGEF est constituée de 7 directions et services qui comptent au total près de 600 agents répartis à Paris et en Loire-Atlantique, et s’appuie en France sur le réseau des préfectures et à l’étranger sur le réseau consulaire.
Source : https://www.immigration.interieur.gouv.fr/
Conultez l'organigramme détaillé de la DGEF.
La DGEF s’appuie sur deux opérateurs publics :
- l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) ;
- l’Office française de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).
Tx.Selon l’article
L. 121-1 du CESEDA, l'Office français de l'immigration et de l'intégration est un «
établissement public administratif de l'Etat chargé, sur l'ensemble du territoire, du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France. Il coordonne, dans ce cadre, la gestion de l'hébergement dans les lieux d'hébergement » pour les demandeurs d’asile.
Il gère les procédures de l'immigration professionnelle et familiale (regroupement familial), ainsi que le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile, mais également les aides au retour et à la réinsertion participant au développement solidaire, ainsi que la lutte contre le travail illégal.
1. L’Office national de l’immigration (ONI) a été créé par l’ordonnance du 2 novembre 1945 et avait alors le monopole de « recrutement et d’introduction en France » des travailleurs immigrés (v. supra).
Cet établissement public à caractère administratif a alors deux tutelles :
- le ministère du Travail et de la Sécurité Sociale pour le recrutement des travailleurs ;
- le ministère de la Santé publique et de la Population pour les examens médicaux des étrangers.
Par la suite il recevra d’autres compétences notamment s’agissant de l’introduction de travailleurs saisonniers de l’agriculture, de l’insertion des personnes étrangères, du contrôle sanitaire (visite médicale) ou d’actions en faveur du regroupement familial ou de l’aide au retour volontaire.
Il a aussi reçu des missions dans la lutte contre l’emploi irrégulier en recouvrant l’amende administrative appelée « contribution spéciale » due par les employeurs de salariés en situation irrégulière.
2. En 1988, il devient l’Office des migrations internationales (OMI).
Outre ses missions à l’égard des étrangers, il reçoit aussi la mission d’aide à l’expatriation des Français à l’étranger.
Outre l’examen médical, il développe des missions d’accompagnement social et d’intégration des immigrés, notamment dans le cadre du regroupement familial. Il développe aussi des formations civiques et linguistiques.
3. En janvier 2005, l’OMI devient l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) après sa fusion avec le Service social d’aide aux émigrants (SSAE) fondé en 1926 et reconnu d’utilité publique en 1932.
L’ANAEM reçoit des compétences dans le cadre de la mise en place du Contrat d’accueil et d’intégration (CAI), créé à titre expérimental par la loi de 2003 mais aussi sur l’accueil des demandeurs d’asile et l’aide au retour.
4. En mars 2009, l’OFII est créé par la fusion de l’ANAEM et de certaines fonctions de l’ACSE dédiées à la formation linguistique des personnes étrangères.
Dès lors l’OFII va être rattaché au Ministère de l'immigration (2007 – 2010) puis, à partir du 16 novembre 2010, de l’Intérieur et non plus des ministères sociaux du travail et de la santé.
Un préfet va être nommé à sa tête : Didier Leschi.
Cf. l'histoire de l'OFII.
L’OFII est l’opérateur public principal de la direction générale des étrangers en France (DGEF) qui conçoit et pilote les politiques d’immigration, d’accueil des demandeurs d’asile et d’intégration.
L’OFII a pour mission de participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales relatives :
- à l’entrée et au séjour d’une durée inférieure ou égale à trois mois des étrangers ;
- à l’accueil des demandeurs d’asile (Dispositif national d’accueil – DNA sur les Guichets uniques de la demande d’asile - GUDA);
- à l’installation en France, au titre du regroupement familial, du mariage avec un Français ou en vue d’y effectuer un travail salarié, d’étrangers ressortissants de pays tiers à l’Union européenne ;
- au contrôle médical des étrangers admis à séjourner en France ;
- à l’aide au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d’origine ;
- à l’intégration en France des étrangers en situation régulière visant à s’installer durablement pendant leurs premières années de séjour (primo-arrivants) par la mise en œuvre des dispositifs d’apprentissage de la langue française adaptés à leurs besoins et une formation civique organisée sur quatre journées.
Dans le domaine de l’accueil et de l’intégration, la première étape du parcours est marquée depuis 2016 par la signature d’un contrat d’intégration républicaine (CIR). Le CIR est articulé autour d’une formation civique, d’une formation linguistique et d’un accompagnement adapté aux besoins de l’étranger, notamment pour sa recherche d’emploi.
Par la signature du CIR, l’étranger primo-arrivant s’engage à respecter les principes de la République, à suivre les dispositifs d’accompagnement qui lui sont proposés et à participer avec sérieux et assiduité aux formations qui lui sont prescrites.
Ces conditions sont notamment vérifiées au moment de la demande d’une carte de séjour pluriannuelle.
En 2019, 107 402 étrangers ont signé un contrat d’intégration républicaine. Parmi eux, 52 738 ont suivi une formation linguistique.
L’OFII dispose pour mener ces politiques d’un réseau de plateformes d’accueil régionales, et infrarégionales.
Avec une trentaine d’implantations territoriales, l’OFII est présent dans toutes les régions françaises y compris en outre-mer. Il dispose, par ailleurs, de sept représentations à l’étranger (Maroc, Tunisie, Turquie, Mali, Sénégal, Cameroun, Arménie) et certains de ses agents sont détachés dans les agences européennes.
Dans ce cadre, il travaille avec tous les acteurs institutionnels en France et à l’étranger : préfectures, postes diplomatiques et consulaires afin d’apporter la meilleure offre de service aux publics migrants et aux employeurs d’étrangers en situation régulière.
Source : https://www.savoie.gouv.fr
Selon l’article L. 121-7 du CESEDA, l’OFPRA est un établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière et administrative placé auprès du ministre chargé de l'asile.
Rq.Pendant longtemps ce ministre a été le ministre des Affaires étrangères mais à partir de 2007 la compétence a été attribuée au ministre de l’Immigration puis, lors de la suppression de ce ministère en 2010 au ministère de l’Intérieur.
L’OFPRA est chargé de reconnaître la qualité de réfugié ou d'apatride, ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire aux personnes remplissant les conditions fixées par les Conventions internationales (Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et la Convention de New York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides ainsi que les directives européennes sur la PI) mais aussi l’asile constitutionnel.
Il exerce la protection juridique et administrative des réfugiés ainsi que celle des bénéficiaires de la protection subsidiaire ou du statut d'apatride (consulat des réfugiés et apatrides).
Depuis 2016, si l’OFPRA n’a pas acquis une indépendance ni un statut d’AAI, il a été inscrit expressément dans le texte qu’ :
Tx.« Il ne reçoit, dans leur accomplissement, aucune instruction. »
Dans l’immédiate après-guerre (1946), est créée la délégation française de l’Organisation internationale des réfugiés (OIR).
Peu après l’adoption de la Convention de Genève de 1951, la loi n° du 25 juillet 1952 crée l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public administratif indépendant, sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères.
Rq.L’OFPRA compte 74 personnes en 1952, reprend une partie des personnels des anciennes institutions en charge de la protection des réfugiés et est composé pour moitié de réfugiés (essentiellement des Espagnols).
L’OFPRA accorde alors sa protection aux réfugiés des périodes précédentes, essentiellement européens (espagnols entrés en France en 1939 n'ayant pas encore sollicité le statut, personnes déplacées pendant la guerre n'ayant pas pu alors bénéficier de protection…) et des demandes nouvelles liées à la situation de l'Europe de l'Est (hongrois fuyant leur pays en 1948 après le coup de Prague ou en 1956 après l'intervention soviétique, polonais après la campagne antisémite qui a suivi les mouvements étudiants de 1968...).
Si la Convention de New York relative à l'apatridie n'est adoptée qu'en 1954 et ratifiée qu'en 1960, l'OFPRA reconnait cependant le statut à de nombreux apatrides.
Dans cette période, son rôle central est d’assurer le « consulat des réfugiés » en établissant les documents d'état civil aux personnes reconnues réfugiées et apatrides (350 000 réfugiés et apatrides protégé en 1952).
Les décisions de l’OFPRA sont alors contestables devant la Commission de recours des réfugiés, juridiction administrative qui siège au conseil d’Etat (cf. François Sureau, Le chemin des morts, Gallimard, 2013, 64 p.).
Voir :
-
« Histoire de l'asile » sur le site de l'OFPRA.
-
Karen Akoka, L’asile et l’exil : une histoire de la distinction réfugiés/migrants, La Découverte, 2020.
-
Aline Angoustures, Dzovinar Kévonian, Claire Mouradian (dir.), Réfugiés et apatrides. Administrer l’asile en France (1920-1960), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017, 312 p.
-
Brochure historique de l'OFPRA « De la Grande guerre aux guerres sans nom : une histoire de l'OFPRA ».
-
Graphique « Premières demandes de protection internationale en France depuis 1973 ».
L'OFPRA a trois missions principales :
- l’instruction des demandes de protection internationale (reconnaissance de la qualité de réfugié, d’apatride ou de bénéficiaire de la protection subsidiaire) ;
- une mission de protection juridique et administrative à l’égard des réfugiés statutaires, des apatrides statutaires et des bénéficiaires de la protection subsidiaire ;
- une mission de conseil, dans le cadre de la procédure de l'asile à la frontière. Il rend un avis conforme au ministre de l'Intérieur sur le caractère manifestement fondé ou non d'une demande d'autorisation d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile.
Le siège de l’OFPRA se situe à Fontenay-sous-Bois (Val-de-Marne). Une antenne, précédemment installée en Guadeloupe, se trouve à Cayenne (Guyane).
Le directeur général de l'OFPRA est Julien Boucher, conseiller d'État nommé en 2019 pour succéder au diplomate Pascal Brice.
Selon l’article L. 123-1 du CESEDA,
Tx.«
Chaque année avant le 1er octobre, le Gouvernement dépose devant le Parlement un rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'asile, d'immigration et d'intégration.
Ce rapport indique et commente les données quantitatives relatives à l'année civile précédente, à savoir :
1° le nombre des différents titres de séjour accordés et celui des demandes rejetées et des renouvellements refusés ;
2° Le nombre d'étrangers admis au titre du regroupement familial ;
3° Le nombre d'étrangers ayant obtenu le statut de réfugié, le bénéfice de la protection subsidiaire ou le statut d'apatride, ainsi que celui des demandes rejetées ;
4° Le nombre d'attestations d'accueil présentées pour validation et le nombre d'attestations d'accueil validées ;
5° Le nombre d'étrangers ayant fait l'objet de mesures d'éloignement effectives comparé à celui des décisions prononcées ;
6° Les moyens et le nombre de procédures, ainsi que leur coût, mis en œuvre pour lutter contre l'entrée et le séjour irréguliers des étrangers ;
7° Les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus dans le domaine de la lutte contre les trafics de main-d'œuvre étrangère ;
8° Les actions entreprises avec les pays d'origine pour mettre en œuvre une politique d'immigration fondée sur le codéveloppement et le partenariat ;
9° Le nombre de contrats d'intégration républicaine souscrits en application de l'article L. 413-2 ainsi que les actions entreprises au niveau national pour favoriser l'intégration des étrangers en situation régulière en facilitant notamment leur accès à l'emploi, au logement et à la culture;
10° Le nombre des acquisitions de la nationalité française ;
11° Le nombre de personnes ayant fait l'objet d'une mesure d'assignation à résidence, le nombre des mesures de placement en rétention et la durée globale moyenne de ces dernières ;
12° Une évaluation qualitative du respect des orientations fixées par le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile.
Ce rapport propose également des indicateurs permettant d'estimer le nombre d'étrangers se trouvant en situation irrégulière sur le territoire français.
Ce rapport contient également les évaluations, pour l'année en cours, des données quantitatives énumérées aux 1° à 12° du présent article, ainsi que les projections relatives à ces mêmes données pour l'année suivante.
Les données quantitatives énumérées au présent article font l'objet d'une présentation distincte pour la France métropolitaine et pour chacune des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution.
L'Office français de protection des réfugiés et apatrides, l'Office français de l'immigration et de l'intégration et le délégué interministériel chargé de l'accueil et de l'intégration des réfugiés joignent leurs observations au rapport. »
Le Parlement ne s’est jamais réellement saisi de cette prérogative. La gestion de l’immigration reste une prérogative essentiellement gouvernementale aux mains du ministère de l’Intérieur.
Le projet de Nicolas Sarkozy en 2007 d’instaurer des quotas ethniques d’immigration avait été écartée par la commission Mazeaud. Il avait été repris par François Fillon en 2017.
Pourtant de nombreux candidat.e.s à la Présidentielle propose d’adopter, au besoin par la voie du référendum, des quotas d’immigration.
Prérogatives régaliennes, les compétences des collectivités locales en droit des étrangers. Néanmoins au fur et à mesure des différentes législations on constate un phénomène de reconnaissance de compétence des collectivités locales, en particulier, des communes dans les procédures d’immigration.
Dès 1888, les Communes ont eu un rôle dans les procédures d’immigration.
1. Plus généralement, les maires exercent des compétences d’officiers d’état civil. Dans ce cadre, ils ont un rôle important notamment dans les procédures de lutte contre les mariages de complaisance (auditions des époux, article 63 du Code civil) et de saisine des Parquets.
2. Par ailleurs, depuis 1997, ils valident les attestations d’accueil, délivrées aux étrangers en cas de visite familiale pour obtenir les visas, ou dans le cadre des procédures de regroupement familial, notamment la demande de visites domiciliaires par l’OFII.
Article L. 313-2 du CESEDA :
Tx.« L'attestation d'accueil, signée par l'hébergeant et accompagnée des pièces justificatives déterminées par décret en Conseil d'Etat, est présentée pour validation au maire de la commune du lieu d'hébergement ou, à Paris, Lyon et Marseille, au maire d'arrondissement, agissant en qualité d'agent de l'Etat. (…). »
Article L. 313-3 :
Tx.« Le maire peut refuser de valider l'attestation d'accueil dans les cas suivants :
1° L'hébergeant ne peut pas présenter les pièces justificatives requises ;
2° Il ressort, soit de la teneur de l'attestation et des pièces justificatives présentées, soit de la vérification effectuée au domicile de l'hébergeant, que l'étranger ne peut être accueilli dans des conditions normales de logement ;
3° Les mentions portées sur l'attestation sont inexactes ;
4° Les attestations antérieurement signées par l'hébergeant ont fait apparaître, le cas échéant après enquête demandée par l'autorité chargée de valider l'attestation d'accueil aux services de police ou aux unités de gendarmerie, un détournement de la procédure. »
Article L. 313-4 :
Tx.« A la demande du maire, des agents communaux chargés des affaires sociales ou du logement, ou des agents de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, peuvent procéder à des vérifications sur place. Ces agents, spécialement habilités à procéder à ces vérifications, ne peuvent pénétrer chez l'hébergeant qu'après s'être assurés du consentement, donné par écrit, de celui-ci. En cas de refus, les conditions normales de logement sont réputées non remplies. »
3. Par ailleurs, l’accueil des migrants, en particulier l’hébergement / prise en charge des demandeurs d’asile ou des déboutés, pèse de plus en plus sur les communes – même si elles n’en ont pas formellement la compétence.
- Certaines communes développent des dispositifs de prise en charge des exilés comme la création du camp de la Linières à Grande Synthe ou la Bulle créé par la mairie de Paris avec Emmaüs.
Sous pression de l’Etat qui ne veut pas de points de fixation des exilés, fermeture de ces structures et création des Centre d’accueil et d’orientation (CAO) puis des Centre d'Accueil et d'Examen des Situations (CAES).
En savoir plus : Sur le rôle des villes « accueillantes »
Avec l'évaluation et la prise en charge des mineurs non accompagnés (40 000 évaluations, 15 000 pris en charge), les départements, en charge de l'aide sociale à l'enfance, ont aussi un rôle de plus en plus important (art. R. 221-11 du CASF).
L'évaluation de minorité et d'isolement n'est plus guidée seulement par des préoccupations de protection de l'enfance mais également de lutte contre la fraude et l'immigration irrégulière, notamment avec la création du fichier biométrique d'appui à l'évaluation de la minorité (AEM).
Source : Direction de la Protection judiciaire de la jeunesse - http://www.senat.fr
Rq.Loi « Taquet » du 7 février 2022 relative à la protection des enfants.
La loi modifie les critères de répartition des mineurs étrangers isolés sur le territoire, qui reposaient jusqu'ici sur un critère démographique et d'éloignement géographique.
Deux nouveaux critères de répartition sont ajoutés :
- les spécificités socio-économiques des départements (en particulier leur niveau de pauvreté) ;
- et leur action en faveur des MNA à leurs 18 ans (à savoir le nombre de bénéficiaires de contrats jeunes majeurs).
L'objectif est de garantir une répartition des efforts entre l'ensemble des départements et d'encourager l'accompagnement des jeunes majeurs.
Enfin, pour empêcher les tentatives d'utilisation du dispositif de protection de l'enfance par des majeurs isolés, les députés ont posé
l'interdiction de la réévaluation de la minorité des MNA. Aujourd'hui, un département qui accueille un mineur réorienté peut en effet procéder à une seconde évaluation, alors même que la minorité a déjà été prouvée dans le département de départ.
Tous les départements devront recourir au fichier d'aide à l'évaluation de la minorité (AEM). L'enregistrement des personnes se déclarant mineurs non accompagnés dans le fichier AEM est ainsi rendu obligatoire, sauf lorsque la minorité est manifeste. De plus, les départements devront transmettre chaque mois au préfet leurs décisions concernant l'évaluation des personnes se déclarant MNA.
Le refus d'un département de suivre ces obligations entraînera le retrait de la contribution forfaitaire de l'État.
- Cimade, GISTI, FASTI, SOS racisme.
- Forum réfugiés, FTDA, Ordre de Malte, JRS, Secours catholique, etc.
- Associations locales comme : ODTI, ADATE, ADA.
De 1984 (Joxe) à 2003, la Cimade est la seule association habilitée pour intervenir en rétention pour assister les étrangers retenus. Elle perçoit des subventions du ministère des Affaires sociales (DPM) pour effectuer ses diverses missions.
En 2003/2007, le ministère de l’intérieur récupère la compétence et organise l’intervention d’assistance de la Cimade dans le cadre d’un marché.
En 2009, le ministère de l’immigration (Hortefeux) décide d’allotir le marché et de l’ouvrir à la concurrence en tirant les coûts de la prestation d’assistance vers le bas (+ Collectif respect).
Le Gisti / Cimade mènent une guérilla juridique, en utilisant le droit des marchés publics, pour paralyser le marché.
Tx.C.E., 16/11/2009, ministère de l’immigration, n°
328826 :
«
Sur la demande présentée par la Cimade :
En ce qui concerne le lot n° 5 attribué à l'ASSOCIATION COLLECTIF RESPECT :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités selon lesquelles les étrangers maintenus en rétention bénéficient d'actions d'accueil, d'information et de soutien, pour permettre l'exercice effectif de leurs droits et préparer leur départ. ; qu'aux termes de l'article R. 553-14 du même code : Pour permettre l'exercice effectif de leurs droits par les étrangers maintenus dans un centre de rétention administrative, le ministre chargé de l'immigration conclut une convention avec une ou plusieurs personnes morales ayant pour mission d'informer les étrangers et de les aider à exercer leurs droits. A cette fin, la personne morale assure, dans chaque centre dans lequel elle est chargée d'intervenir, des prestations d'information, par l'organisation de permanences et la mise à disposition de documentation. Ces prestations sont assurées par une seule personne morale par centre. Les étrangers retenus en bénéficient sans formalité dans les conditions prévues par le règlement intérieur ; qu'il résulte de ces dispositions que la convention passée entre le ministre chargé de l'immigration et la ou les personnes morales sélectionnées doit porter non seulement sur l'information mais aussi sur l'accueil et le soutien des étrangers, pour permettre l'exercice effectif de leurs droits, et que l'Etat ne peut conclure une telle convention qu'avec des personnes morales présentant des garanties d'indépendance et de compétences suffisantes, notamment sur le plan juridique et social, pour assurer le bon accomplissement des missions d'accueil, de soutien et d'information prévues par la loi ;
Considérant, en premier lieu, que la Cimade soutient que le marché passé avec l'ASSOCIATION COLLECTIF RESPECT ne porterait que sur des prestations d'information, et ne serait donc pas conforme aux dispositions précitées ; que si l'absence de conformité à ces dispositions de l'avis d'appel public à concurrence et du règlement de la consultation ne peut à elle seule être utilement contestée à cet égard, dès lors que c'est la conformité des pièces contractuelles elles-mêmes qui doit être examinée, ce moyen apparaît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la validité du contrat, dès lors que ni les stipulations du cahier des clauses administratives générales, ni celles du cahier des clauses techniques particulières, ni l'offre technique de l'ASSOCIATION COLLECTIF RESPECT, qui, en vertu de l'article 4 du cahier des clauses administratives particulières, est une pièce du marché, ne font apparaître que les prestations prévues porteraient également sur l'accueil et le soutien des étrangers ;
Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'instruction que l'ASSOCIATION COLLECTIF RESPECT, qui n'a pu faire valoir au soutien de sa candidature que deux missions de caractère ponctuel effectuées dans le domaine considéré, n'emploie aucun salarié et ne dispose que de moyens financiers et matériels très limités ; que par suite le moyen tiré de ce qu'elle ne justifie pas des capacités techniques, professionnelles et financières lui permettant d'exécuter le marché et qu'elle ne présente donc pas les garanties d'indépendance et de compétences nécessaires à la mise en oeuvre des dispositions des articles L. 553-6 et R. 553-14 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile apparaît également, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la validité du contrat ;
Considérant que l'exécution du marché litigieux ne permettrait pas de garantir que les étrangers en rétention seront en mesure d'assurer l'exercice effectif de leurs droits par une aide et un soutien juridique spécifiques, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 553-6 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; que si le ministre fait valoir que la continuité du service public serait affectée par une suspension du marché, il lui est possible, dans les circonstances de l'espèce, pour assurer cette continuité, et pour remplir l'objectif fixé par le législateur de soutien aux étrangers en rétention, et ainsi qu'il l'a déjà fait à la suite de la suspension prononcée par le juge des référés du tribunal administratif de Paris, de conclure avec l'actuel prestataire un avenant à la convention qui les lie afin d'en prolonger les effets ; qu'ainsi, eu égard à la nature particulière des prestations du marché, qui concernent des personnes privées de liberté, la condition tenant à l'urgence doit être regardée comme remplie ; »
- Serge Slama, « Assistance des étrangers retenus : une tentative de déplacement de la frontière de l’accès effectif aux droits », in O. Lecucq, La rétention administrative des étrangers. Entre efficacité et protection, L’Harmattan, 2011, p. 184-215.
En définitive, 5 associations sont habilitées à intervenir en rétention dans le cadre du marché d’assistance et elles rédigent un rapport annuel commun.
Rapport annuel sur la rétention administrative.
Travaillant ensemble depuis début 2010, les cinq associations : ASSFAM-groupe SOS solidarités, Forum réfugiés, France terre d’asile, la Cimade et Solidarité Mayotte présentent ensemble chaque année un bilan de leur partage d’expérience sur la réalité de la rétention administrative des étrangers en France.
Selon l’article L. 550-2 du CESEDA :
Tx.« L'Office de l'immigration et de l'intégration peut, par convention, déléguer à des personnes morales la possibilité d'assurer certaines prestations d'accueil, d'information et d'accompagnement social, juridique et administratif des demandeurs d'asile pendant la période d'instruction de leur demande. »
L’article R. 551-2 ajoute :
Tx.« L'Office français de l'immigration et de l'intégration informe les demandeurs d'asile de la région de résidence, telle que prévue à l'article L. 551-3, du lieu d'hébergement, ou à défaut d'hébergement disponible, de l'organisme conventionné en application de l'article L. 550-2. »
- Pré-accueil se fait dans le cadre d’une Structure de premier accueil des demandeurs d'asile (SPADA) déléguée à des associations dans le cadre de marchés
En savoir plus : La procédure de demande d'asile
«
1. Le pré-accueil en SPADA
Pour introduire votre demande d’asile auprès de l’Ofpra, vous devez tout d’abord vous rendre auprès d’une SPADA (structure de premier accueil des demandeurs d'asile), une association dont la mission est notamment de fixer votre rendez-vous au guichet unique.
Si vous résidez à Paris ou en Ile-de-France, il vous faut tout d'abord contacter l'OFII (Office français de l'immigration et de l'intégration) par téléphone au 01 42 500 900, afin d'obtenir un rendez-vous dans une SPADA.
Si vous résidez en dehors de Paris ou de l'Ile-de-France, vous pouvez vous rendre directement à la SPADA du département.
La SPADA renseignera avec vous un formulaire d'enregistrement de la demande d'asile et vous remettra une convocation pour le rendez-vous avec le guichet unique qui aura lieu dans les 3 jours (10 jours en cas de forte affluence). »
Extrait de La procédure de demande d'asile du site de l'OFPRA.
Consultez le
schéma national d’accueil des demandeurs d’asile et d’intégration des réfugiés.
Selon l’article R. 221-11 du CASF,
Tx.« I.- Le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d'urgence d'une durée de cinq jours, à compter du premier jour de sa prise en charge, selon les conditions prévues aux deuxième et quatrième alinéas de l'article L. 223-2.
II.- Au cours de la période d'accueil provisoire d'urgence, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires en vue d'évaluer la situation de cette personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement.
Cette évaluation peut s'appuyer sur les informations qui sont fournies au président du conseil départemental par le préfet de département et, à Paris, par le préfet de police, sur des entretiens avec la personne et sur des examens dans les conditions suivantes. […]
Les entretiens mentionnés au deuxième alinéa du présent article sont conduits par des professionnels justifiant d'une formation ou d'une expérience définie par arrêté des ministres mentionnés au III dans le cadre d'une approche pluridisciplinaire et se déroulant dans une langue comprise par l'intéressé.
Les examens mentionnés au deuxième alinéa du présent article sont ceux prévus au deuxième alinéa de l'article 388 du Code civil. Ils sont mis en œuvre selon la procédure prévue à cet article. […]
III.- L'évaluation est réalisée par les services du département, ou par toute structure du secteur public ou du secteur associatif à laquelle la mission d'évaluation a été déléguée par le président du conseil départemental.
L'évaluation est conduite selon les modalités précisées dans un référentiel national fixé par arrêté interministériel du ministre de la justice, du ministre de l'intérieur, du ministre chargé de la famille, du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre chargé de l'outre-mer. »
ADA, « Réunion au conseil départemental pour une information sur les évolutions du dispositif MNA en Isère », 28 janvier 2021.
« L’Isère fait état peu ou prou d’une courbe semblable à celle du niveau national soit concernant les mineurs arrivés/années
-
2016 : 713
-
2017 : 1 264
-
2018 : 2 150
-
2019 : 873
-
2020 : 325
La baisse en 2019, s’explique par la mise en place en Isère du fichier biométrique. Les jeunes ayant parfois préféré se faire évaluer ailleurs qu’en Isère ».
Avant que la procédure soit entièrement dématérialisée (Centre de Contact Citoyen (CCC) et Plateforme interdépartementale de naturalisation), il a été mis en place des dispositifs de pré-accueils naturalisation dans certains départements comme la Savoie.
Tx.Décret n°
du 30 août 2013 modifiant l'article
26 du Code civil et tendant à expérimenter de nouvelles modalités d'instruction des demandes de naturalisation et de réintégration ainsi que des déclarations de nationalité souscrites à raison du mariage.
- Claire Rodier, Xénophobie business. À quoi servent les contrôles migratoires ?, La Découverte, coll. « Cahiers libres », 2012, 200 p.
- T. Gammeltoft-Hansen et N. N. Sorenson, The migration industry and the commercialization of international migration, Routledge, 2012, 302 p.
Partager : facebook twitter google + linkedin