La réforme des autorisations d'urbanisme intervenue en 2005-07 a conduit à réduire le nombre d'autorisations existantes. Désormais il n'existe que quatre régimes de contrôle préalable : trois permis (permis de construire, permis d'aménager et permis de démolir) et une déclaration préalable. Malgré l'effort de simplification entrepris par le législateur, il est nécessaire de rendre compte de chacun de ces régimes spécifiques, puisqu'ils correspondent à des modes d'utilisation du sol très différents. D'ailleurs, le contenu du dossier de demande varie nécessairement selon qu'il s'agit d'autoriser des constructions, des lotissements, des démolitions, etc.
Dans la mesure où les constructions nouvelles, ainsi que les travaux sur les constructions existantes, peuvent relever soit du permis de construire, soit de la déclaration préalable, les deux régimes seront présentés successivement dans le cadre de cette leçon. Le permis d'aménager et le permis de démolir, plus spécifiques dans leur objet, feront l'objet d'une autre leçon.
Section 1. Le permis de construire
Rq.Le permis de construire, généralisé depuis une loi de 1943, fait partie des techniques de contrôle préalable de l'utilisation du sol et de l'espace. Son régime a souvent évolué, jusqu'à l'intervention de l'ordonnance de 2005 et de son décret d'application de 2007, qui déterminent plus précisément le champ d'application du permis de construire.
Df.Juridiquement, le permis de construire est un acte administratif unilatéral.
Il a en outre un caractère réel, ce qui signifie qu'il est attaché au terrain de localisation du projet et qu'il n'est pas délivré intuitu personae.
Comme toute autorisation administrative, le permis est délivré sous réserve des droits des tiers. En d'autres termes, la délivrance du permis ne préjuge pas de la survenance de troubles éventuels pour les tiers (troubles de voisinage), susceptibles de faire l'objet de contestations ultérieures d'ordre civil.
Enfin, l'édification d'une construction sans permis alors qu'elle y est soumise constitue un délit (art. L. 480-4 du Code de l'urb.).
Il convient dès à présent d'analyser le champ d'application du permis de construire (§1), les règles relatives à la demande de permis (§2), ainsi que la question de sa mise en oeuvre (§3).
§1. Le champ d'application du permis de construire
Rq.A l'instar du Professeur Bernard Drobenko (Droit de l'urbanisme, 2022-23), on peut en fait distinguer, parmi les projets soumis à cette autorisation, ceux qui relèvent du droit commun du permis de construire de ceux qui sont soumis à des permis de construire spécifiques (permis précaires et constructions saisonnières).
A. Le droit commun
On rappellera préalablement la logique de la réforme de 2005-07.
L'art. L. 421-5 du Code de l'urb. détermine les projets qui sont dispensés de toute formalité en fonction de différents critères (nature du projet ou faible importance, caractère temporaire, motifs de sécurité, travaux sur des constructions existantes ou changements de destination, etc).
En revanche, sont soumis à permis ou à déclaration préalable certains projets, selon la logique suivante :
- Les constructions nouvelles sont soumises par principe à permis de construire, sauf si elles figurent sur la liste exhaustive des constructions relevant de la déclaration préalable ou sur la liste des constructions dispensées de tout contrôle.
- Les travaux sur les constructions existantes et les changements de destination peuvent être réalisés librement, sauf s'ils figurent sur la liste des travaux assujettis à permis de construire ou sur la liste des travaux assujettis à déclaration préalable.
| Constructions nouvelles | Travaux sur constructions existantes et changements de destination |
|---|---|
| Principe : permis de construire | Principe : absence de tout contrôle |
Exceptions :
| Exceptions :
|
Le champ d'application du permis de construire est par principe très général.
Selon l'art. L. 421-1 du Code de l'urb.,
Tx.« les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. Un décret en Conseil d'État arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d'un tel permis »
Au regard de l'ordonnance et des dispositions réglementaires, relèvent ainsi du permis de construire :
- les constructions nouvelles,
- certains travaux sur des constructions existantes et les changements de destination,
- certains projets situés dans des zones protégées.
1. Les constructions nouvelles
- Elles sont soumises par principe à permis de construire, sauf si, dans la logique de la réforme, elles relèvent de la liste exhaustive des constructions dispensées de toute formalité ou de la liste exhaustive des constructions soumises à déclaration préalable (voir art. R. 421-1 du Code de l'urb.).
Rq.Par construction nouvelle, il faut entendre toute construction quelle que soit sa destination : installation à usage d'habitation, installation commerciale, industrielle, sportive, agricole, etc.
2. Les travaux sur les constructions existantes et les changements de destination
Selon l'art. L. 421-1 du Code de l'urb., les travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que les changements de destination peuvent, en raison de leur nature ou de leur localisation, être soumis à permis de construire. La liste en est fixée à l'art. R. 421-14.Si les travaux ne figurent pas sur cette liste, ils sont dispensés de toute formalité ou éventuellement soumis à déclaration préalable.
Selon l'art. R. 421-14 du Code de l'urb., sont soumis à permis de construire, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparation courante :
- Les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés.
- Dans les zones urbaines d'un PLU, les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à 40 m2 (...).
- Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations définies par le règlement du PLU (cf. R. 151-27 et R. 151-28). Pour l'application de cet article, il est précisé que les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal.
- Les travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4.
L'article R. 421-14 a été modifié par un, dont les dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2012. Ce décret porte notamment de 20 à 40 mètres carrés la surface de plancher maximale des extensions de constructions existantes, situées dans les zones urbaines des communes couvertes par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, soumises à la procédure de déclaration préalable. Le décret n° 2011-2054 du 29 décembre 2011 a pour sa part substitué les notions de surface hors oeuvre brute (SHOB) et de surface hors oeuvre nette (SHON) par celles de "surface de plancher" et d'emprise au sol (sur ces notions, voir l'art. L. 111-14 et l'art. R. 420-1 du Code de l'urb.).
3. Les projets situés dans des zones protégées
Certains projets sont soumis à permis de construire parce qu'ils sont situés dans des zones protégées.
- Même si "par nature" ou en raison de leur "faible importance", les constructions nouvelles visées à l'article R. 421-2 sont dispensées de toute formalité, cette dispense ne joue pas, aux termes du même article, "dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement".
- Les constructions temporaires nécessaires aux manifestations culturelles, commerciales, touristiques ou sportives, qui sont normalement dispensées de formalité quand elles n'excèdent pas un an (R. 421-5), sont soumises à permis de construire au-delà d'une durée de trois mois quand elles sont implantées "dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, dans les abords des monuments historiques et dans les sites classés ou en instance de classement" (art. R. 421-6).
- Les constructions temporaires normalement dispensées de formalité lorsqu'elles n'excèdent pas trois mois (R. 421-5) sont soumises à permis de construire au-delà d'une durée de 15 jours, lorsqu'elles sont implantées dans les sites classés ou en instance de classement, le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, dans les abords des monuments historiques, et dans les périmètres justifiant une protection particulière et délimités par le conseil municipal ou l'EPCI compétent en matière de PLU (article R. 421-7).
- Les constructions temporaires liées à la conduite de travaux, à la commercialisation d'un bâtiment en cours de construction (...), normalement dispensées de formalité pendant la durée du chantier (art. R. 421-5), sont soumises à permis de construire au-delà d'une durée de trois mois lorsqu'elles sont implantées dans les sites classés ou en instance de classement, le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, dans les abords des monuments historiques, et dans les périmètres justifiant une protection particulière et délimités par le conseil municipal ou l'EPCI compétent en matière de PLU (article R. 421-7).
- Tous les travaux portant sur un immeuble ou une partie d'immeuble inscrit au titre des monuments historiques sont soumis à permis de construire, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparation ordinaire et des travaux dispensés de toute formalité pour des motifs de sécurité (art. R. 421-16).
Rq.Les projets soumis à permis de construire sont donc assez clairement identifiés, même s'il est nécessaire de vérifier qu'un projet n'entre pas dans le champ d'une exception avant de lui appliquer la règle générale. On notera aussi que les travaux « d'entretien et de réparation ordinaires » sont exclus du champ d'application du permis de construire, expression susceptible d'interprétation de la part du juge.
B. Les permis spécifiques
Peuvent être considérés comme tels les permis précaires et les permis de construire pour les constructions saisonnières.
1. Les permis de construire à titre précaire
Les permis précaires concernent des constructions qui n'entrent pas dans le champ d'application de la dispense et qui ne sont pas conformes aux règles d'urbanisme.
Ces constructions peuvent toutefois être autorisées à titre précaire, conformément aux dispositions de l'art. L. 433-1 à -7 du Code de l'urb..
L'arrêté qui autorise une construction à titre précaire :
- prescrit l'établissement aux frais du demandeur d'un état descriptif des lieux,
- peut fixer un délai au terme duquel le pétitionnaire doit enlever la construction.
Toutefois, dans certains secteurs, l'administration doit nécessairement fixer un tel délai.
C'est le cas :
- Lorsque le terrain n'est situé ni dans une zone urbaine, dans une zone à urbaniser, ou dans un emplacement réservé délimité par un PLU, ni dans un secteur constructible délimité par une carte communale.
- Lorsque le terrain est situé dans une zone bénéficiant d'une protection particulière (site patrimonial remarquable, périmètre de restauration immobilière, site inscrit ou classé, abords d'un monument historique, etc).
Comme le permis est délivré à titre précaire, le terrain doit être restitué en l'état antérieur des lieux à l'issue du délai. Le titulaire du permis doit enlever la construction et remettre en état le terrain à ses frais.
Rq.Il ne faut pas confondre le permis délivré à titre « précaire » des constructions dispensées de toute formalité en raison de leur caractère « temporaire » (généralement moins de 3 mois), et régies par les articles R. 421-5 à -7.
2. Les permis de construire pour les constructions saisonnières
Ils sont prévus pour les installations présentant un caractère non permanent, et destinées à être régulièrement démontées et réinstallées, comme par exemple des chapiteaux. Il ne faut évidemment pas les confondre avec les constructions précaires. Les règles sont fixées aux articles L. 432-1 et -2 du Code de l'urb..
L'arrêté délivrant le permis doit préciser la ou les périodes de l'année pendant lesquelles la construction doit être démontée. Le permis est limité dans le temps (cinq ans maximum). Mais durant cette période, un nouveau permis n'est pas exigé à chaque réinstallation.
Le permis devient caduc dans deux hypothèses :
- à l'issue du délai fixé par l'arrêté et qui ne peut excéder 5 ans,
- si la construction n'est pas démontée à la date fixée par l'autorisation.
| Permis à titre précaire | Permis pour construction saisonnière | Construction temporaire |
|---|---|---|
| Construction non conforme aux règles d'urbanisme. | Construction régulièrement démontée et réinstallée. | Construction dispensée de formalité. |
| Délai fixé par l'administration (obligatoirement dans certains secteurs). | Pas plus de 5 ans. | Généralement moins de 3 mois. |
§2. La demande de permis de construire
Rq.La réforme de 2005-07 a eu pour objet d'uniformiser les règles relatives à la demande des différentes autorisations. Toutefois, la demande de permis de construire présente encore quelques spécificités, comme en témoignent le principe du recours à l'architecte (A) et l'établissement d'un projet architectural. Quant au dossier de demande (B) son contenu a été précisé, et les obligations à la charge du demandeur renforcées.
A. Le recours à l'architecte
C’est la loi sur l’architecture du 3 janvier 1977 qui a posé le principe du recours à l’architecte pour toute construction. Ce principe est intégré au Code de l’urbanisme (art. L. 431-1) et a été repris par l’ordonnance de 2005.
Tx.Selon cet article, « … la demande de permis de construire ne peut être instruite que si la personne qui désire entreprendre des travaux soumis à une autorisation a fait appel à un architecte pour établir le projet architectural faisant l’objet de la demande de permis de construire ».
Le recours à l’architecte est une obligation générale s’imposant à toute personne, publique ou privée. Le principe fait toutefois l’objet d’aménagements.
Les exceptions au principe sont précisément définies et tiennent à la fois à la personne du demandeur et à la nature du projet. Sont dispensées du recours à l’architecte (art. R. 431-2) les personnes physiques ou les exploitations agricoles qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes :
- une construction à usage autre qu’agricole dont à la fois la surface de plancher et l’emprise au sol (au sens de l’art. R. 420-1) n’excèdent pas 150 m2. Cette exemption est particulièrement large puisqu’elle fait échapper à l’obligation de recours à l’architecte la plupart des constructions de maisons individuelles.
- une construction à usage agricole dont à la fois la surface de plancher et l’emprise au sol n’excèdent pas 800 m2.
- des serres de production dont le pied-droit a une hauteur inférieure à 4 m et dont à la fois la surface de plancher et l’emprise au sol ne dépassent pas 2000 m2.
Ne sont pas non plus soumis au recours à l’architecte :
- les travaux d’aménagement et d’équipement des espaces intérieurs des constructions et des vitrines commerciales,
- ou ceux qui sont limitées à des reprises n’entraînant pas de modifications visibles de l’extérieur (art. L. 431-3).
|
Principe : recours à l'architecte
|
Exceptions : pas de recours à un architecte
|
| Champ d'application : permis de construire. |
|
B. Le dossier de demande
Il se compose de la demande elle-même, qui doit comporter certains éléments, du projet architectural, et de pièces complémentaires dans certains cas.
1. La demande
Elle est établie en 4 exemplaires, sur un imprimé type établi au niveau national. La demande doit principalement mentionner :
- l'identité du ou des demandeurs,
- l'identité de l'architecte quand le recours à celui-ci est obligatoire,
- la localisation et la superficie du terrain,
- un plan de situation,
- la nature et la destination des constructions projetées au regard du règlement du PLU,
- la surface de plancher des constructions ...
La demande précise également que le demandeur et/ou l'architecte ont connaissance des règles de construction et s'engagent à les respecter.
Pour consulter les imprimés et voir l'ensemble des pièces à fournir, allez sur service-public.fr, site officiel de l'administration française.
2. Le projet architectural
Il se compose d'une notice et d'éléments complémentaires. Il s'agit de l'élément central du dossier de permis de construire.
a) La notice
Elle permet d'analyser l'insertion du projet dans l'environnement. Elle comporte (v. art. R. 431-8) :
- L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants.
- Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet :
- L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ;
- L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ;
- Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ;
- Les matériaux et les couleurs des constructions ;
- Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ;
- L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement.
b) Les éléments complémentaires
Ils sont définis aux articles R. 431-9 et -10 du Code de l'urb.. On mentionnera notamment :
- Le plan de masse des constructions coté dans les trois dimensions. Ce plan fait notamment apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées. Il indique également les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut, les équipements privés prévus (alimentation en eau et assainissement).
Le projet architectural comprend enfin :
- Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain.
- Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et lointain.
Ces deux derniers éléments contribuent à constituer ce que l'on appelle couramment le « volet paysager » du permis de construire, intégré dans les textes par la.
3. Les pièces complémentaires
- Quand le projet répond à certaines caractéristiques ou qu'il est situé sur certaines parties du territoire, d'autres pièces sont exigées (cf. articles R. 431-13 à -33 du Code de l'urb.). Il s'agit notamment de l'obligation, dans certains cas, de fournir une étude d'impact sur l'environnement (R. 431-16), de fournir des renseignements sur l'accessibilité et la sécurité des bâtiments (quand il s'agit d'établissements recevant du public par exemple), etc...
§3. La mise en oeuvre du permis de construire
Rq.Le projet initialement autorisé peut subir des modifications. Aussi existe-t-il la possibilité de solliciter un permis modificatif, pratique courante et dont les règles ont été fixées par simple arrêté (art. 431-7 du Code de l'urb.). Il en va de même de la possibilité de transférer un permis au profit d'un autre bénéficiaire, un modèle national ayant été fixé en application de l'art. A. 431-8.
A. Modification
Dès lors que la construction n'est pas achevée, et que les changements envisagés par rapport au projet initialement autorisé sont mineurs, le bénéficiaire peut demander un permis modificatif. Dans le cas contraire, il devra solliciter un nouveau permis. Le "permis" modificatif n'est possible que pour les permis de construire et les permis d'aménager. Il n'est pas possible pour les déclarations préalables.
C'est la jurisprudence qui a dû préciser les champs respectifs du permis modificatif et du nouveau permis de construire. Voir, sur cette question, la fiche pratique accessible sur le site service-public.fr : Permis modificatif d'un permis de construire ou d'aménager .
En savoir plus
Un permis modificatif peut ainsi être obtenu si les changements n'affectent ni l'implantation, ni le volume, ni la hauteur des constructions et s'ils ne bouleversent pas l'économie générale du projet initial (CE, 3 avril 1987, Mme Monmarson, n° 53869, Droit administratif, 1987, n° 278). Dans un arrêt récent (CE, 26 juill. 2022, n° 437765), le juge a redéfini le champ du permis modificatif. Désormais, « l'autorité compétente, saisie d'une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d'un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n'est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n'apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même ».
En l'espèce, « les modifications apportées au projet objet du permis initial en cours de validité se bornaient à prévoir la jonction des deux bâtiments initiaux en une seule construction ... un escalier couvert commun, la surélévation d'une partie de la construction en rez-de-chaussée ... l'adjonction d'une terrasse d'une surface de plancher de 4 m², ainsi que le remplacement d'un mur et de deux pare-vues en bois par deux murs en briques ». Pour le juge, « en estimant que ces modifications avaient pu faire l'objet d'un permis modificatif, le tribunal a porté sur les faits qui lui étaient soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation ».
La jurisprudence assouplit donc quelque peu les conditions relatives à l'obtention d'un permis modificatif.
A l'inverse, un nouveau permis est nécessaire si la construction est déplacée de plusieurs mètres, si les limites parcellaires du projet sont modifiées, etc... S'il faut un nouveau permis, celui-ci devra être conforme aux règles d'urbanisme en vigueur, même si celles-ci ont changé depuis la date de délivrance du permis initial. Il en va différemment du permis modificatif, qui peut être délivré même s'il n'est pas conforme aux règles d'urbanisme en vigueur, mais à condition que les modifications envisagées n'apportent pas d'atteintes supplémentaires aux nouvelles règles.
B. Transfert
Il s'agit là encore d'une pratique courante, dont les modalités de mise en oeuvre ont été essentiellement précisées par la jurisprudence.
- C'est le caractère réel du permis de construire qui permet, pour le juge, son transfert au profit d'un autre bénéficiaire. En effet le permis est délivré en fonction des règles applicables au projet et au terrain, et non en fonction de la personne qui en est titulaire.
- Le juge a également précisé que le transfert ne peut résulter de l'accord des intéressés, mais nécessite une décision de l'autorité administrative.
- La décision de transfert est sans incidence sur la durée de validité du permis.
- La demande de transfert doit être présentée par celui qui sollicite le transfert, et la demande doit obligatoirement recueillir l'accord du titulaire du permis initial.
