Rq.Les règles d'urbanisme « de droit commun » (règles générales ou documents de planification locaux) ne suffisent pas toujours à réglementer l'occupation et l'utilisation des sols. C'est particulièrement le cas quand le territoire est soumis à des pressions spécifiques, à l'image du littoral et de la montagne.
Pour concilier les objectifs de protection, de développement et d'aménagement de ces espaces, le législateur a retenu un régime spécifique, issu principalement de la loi du 9 janvier 1985 pour la montagne et du 3 janvier 1986 pour le littoral.
On signalera également que des règles particulières sont applicables aux abords des aérodromes (en raison des nuisances sonores qui en résultent), mais la question (plus ponctuelle que celle du littoral et de la montagne) ne sera pas traitée dans le cadre de cette leçon.
Section 1. L'aménagement et la protection du littoral
Le littoral français compte 7 000 kilomètres de côtes (dont 1 500 en outre mer), où s'exercent diverses activités à concilier telles que la pêche, l'agriculture, l'industrie, le tourisme et les loisirs. L'urbanisation s'y est considérablement développée, souvent au détriment de la préservation des écosystèmes.
Le littoral est désormais un espace rare et fragile, que les pouvoirs publics tentent de protéger par la maîtrise foncière et la réglementation.
- Ainsi a été créé en 1975 le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, établissement public administratif, dont la mission est d'acquérir des espaces afin d'en assurer la conservation ou la restauration.
- Quant à la réglementation, c'est la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 qui a réformé le dispositif de protection et de mise en valeur du littoral, dont les dispositions d'urbanisme sont codifiées aux art. L. 121-1 et s. du Code de l'urbanisme.
Avant d'analyser le contenu et la portée de la loi, il convient d'en présenter brièvement le champ d'application.
§1. Le champ d'application de la loi « littoral »
Les dispositions d'urbanisme de la loi « littoral » s'appliquent dans 3 catégories de communes :
-
les communes riveraines des mers et des océans, des étangs salés, et des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares.
En savoir plus
La loi DTR du 23 février 2005 avait prévu que les rives des lacs de montagne de plus de 1 000 hectares puissent échapper aux dispositions de la loi « littoral » pour bénéficier des dispositions moins contraignantes de la loi « montagne » (ancien art. L. 145-1 al. 2 du Code de l’urb). Deux secteurs étaient ainsi prévus : l’un où les dispositions de la loi « littoral » s’appliquaient seules (ce secteur ne pouvant être en-deçà de la bande des 100 mètres) ; l’autre où les dispositions de la loi « montagne » s’appliquaient seules. Cette disposition de la loi DTR avait été précisée par un décret n° 2006-993 du 1er août 2006, qui fut annulé le 3 octobre 2008 par le Conseil d'État, dans une décision « Commune d'Annecy ». En effet, le décret établissait une procédure de consultation et de participation du public, compétence désormais explicitement réservée au législateur en vertu de l'art. 7 de la Charte constitutionnelle de l'environnement. Cette décision du Conseil d'État a été très remarquée, car elle a été l'occasion pour le juge d'affirmer la valeur constitutionnelle de l'ensemble des dispositions contenues dans la Charte de l'environnement. Finalement, l’art. 21 de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 a définitivement abrogé l’alinéa 2 de l’article L. 145-1, et les dispositions de la loi « littoral » s’appliquent donc à tous les plans d’eau de plus de 1 000 hectares (y compris en zone de montagne).
- Les communes riveraines des estuaires et des deltas, lorsqu'elles sont situées en aval de la salure des eaux et qu'elles participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux. Contrairement aux communes littorales de plein droit (première catégorie), un décret devait intervenir pour dresser la liste des communes concernées. Celui-ci n'est intervenu que le 29 mars 2004, soit 18 ans après l'adoption de la loi, et suite à un arrêt du Conseil d'État enjoignant sous astreinte le premier ministre de prendre un tel décret ().
- Les communes qui, sans être géographiquement « littorales » comme les précédentes, participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux et qui en font la demande auprès du représentant de l'État.
§2. Le contenu de la loi « littoral »
La loi cherche d'une part à maîtriser l'urbanisation sur l'ensemble du territoire communal (en instaurant une gradation des protections selon l'espace concerné) et, d'autre part, à instaurer des protections spécifiques pour les espaces littoraux les plus sensibles.
A. Les règles particulières d'urbanisation
La volonté du législateur est à la fois de lutter contre le mitage de l'espace et d'éviter une urbanisation continue le long du rivage, tout en permettant l'implantation de nouvelles constructions. A cette fin, trois zones sont distinguées, dont le régime est d'autant plus contraignant que l'on se rapproche du rivage.
1. Le territoire communal dans son ensemble
Le principe général d'équilibre (cf. L. 101-2 du Code de l'urb.) est d'abord posé en même temps qu'adapté à la situation des communes littorales ; il s'accompagne ensuite de règles concernant l'extension de l'urbanisation.
a) Le principe d'équilibre
L'art. L. 121-21 du Code de l'urb. dispose que :
Tx.« Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte :
- de la préservation des espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-23 (soit les espaces remarquables et fragiles) ;
- de l'existence de risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine ;
- de la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ;
- des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. »
Cette disposition n'est toutefois pas très contraignante, puisque les documents d'urbanisme doivent simplement « tenir compte » de ces différents éléments. En outre, dans les espaces urbanisés, il est toujours possible de réaliser des opérations de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l'habitat existant, ainsi que de procéder à l'amélioration, l'extension ou la reconstruction des constructions existantes.
b) Les conditions de l'extension de l'urbanisation
Le principe est celui d'une extension conditionnée de l'urbanisation, en continuité avec les agglomérations et villages existants(art. L. 121-8). Il s'agit là encore d'éviter l'urbanisation diffuse et le mitage des communes littorales. Ce principe s'impose aux autorisations d'occupation du sol mais aussi aux documents d'urbanisme (lors de leur élaboration et de leur révision). La loi ELAN du 23 novembre 2018 a supprimé la notion de « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement », qui permettait l'urbanisation dans les communes littorales.
Désormais, l'article L. 121-8, après avoir affirmé le principe d'une urbanisation « en continuité des agglomérations et villages existants » dispose que :
Tx.« Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. »
2. Les espaces proches du rivage
Le principe est celui d'une extension limitée et motivée de l'urbanisation (L. 121-13). Avant d'expliquer ces deux notions (espaces proches du rivage et extension limitée de l'urbanisation), il faut différencier les règles applicables selon qu'il existe ou non un PLU seul, un SCOT ou aucun de ces documents.
a) La justification et la motivation
b) La notion d'espace proche du rivage
c) La notion d'extension limitée de l'urbanisation
3. La bande des 100 mètres
Sur une bande de 100 mètres à compter de la limite haute du rivage, le principe est celui de l'interdiction des constructions et installations en dehors des espaces déjà urbanisés (art. L. 121-16)
Sur la notion d'espaces « déjà urbanisés », le juge a dégagé un certain nombre de critères :
- le voisinage immédiat de la construction,
- la proximité ou non d'un centre-ville, d'un bourg ou d'un hameau,
- l'existence d'équipements publics, etc.
Ex.Cf. par exemple CE, 22 février 2008, Mme Bazarbachi, req. n° 280189, BJDU 2/2008, concl. Y. AGUILA.
Au titre des exceptions, peuvent être autorisées des constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques « exigeant la proximité immédiate de l'eau ». Sur ce dernier point, le juge se montre exigeant et distingue les activités « liées à la mer » (comme un centre de thalassothérapie) de celles exigeant sa proximité immédiate. Sont considérées comme telles un port de plaisance, un poste de surveillance de la plage, mais pas un restaurant, un hôtel ou encore un parc de stationnement.
Depuis la loi SRU de 2000, l'art. L. 121-30 permet l'aménagement des arrières plages, dans des conditions strictement encadrées. Ainsi le maintien ou la reconstruction d'une partie des équipements et reconstructions qui existaient avant l'entrée en vigueur de la loi « littoral » est possible, sous réserve du respect d'une procédure particulière (schéma d'aménagement régional approuvé par décret, enquête publique ...) et sous réserve de concilier la préservation de l'environnement et l'organisation de la fréquentation touristique
B. Les protections spécifiques
Ici encore, la loi établit le principe d'une protection des espaces « sensibles » du littoral, en l'assortissant d'un certain nombre d'aménagements.
1. Le principe de la protection des espaces « sensibles »
Tx.C'est l'art. L. 121-23 qui impose de préserver « les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ».
Cet article énumère les différentes catégories d'espaces à préserver, la liste ayant été précisée par décret du 20 septembre 1989 (art. R. 121-4 du Code de l'urb.). Il s'agit notamment des dunes, landes côtières, estrans, falaises, parties naturelles des estuaires, rias ou abers et des caps, des marais, zones humides, etc... La protection des espaces remarquables s'impose sur tout le territoire des communes littorales.
Une fois encore, c'est le juge qui a précisé la qualification d'espace remarquable. Ce dernier n'a pas à bénéficier d'une quelconque protection pour être qualifié de remarquable, même si divers régimes de protection existants peuvent constituer un indice en faveur de la qualité du site (ex. site Natura 2000 , inscription en ZNIEFF...). Le juge estime d'ailleurs que les parties naturelles des sites inscrits sont présumées constituer des espaces remarquables au sens de la loi « littoral » (, AJDA 2003, p. 337 note J. MORAND-DEVILLER). Enfin, un site ne peut être qualifié de remarquable s'il est déjà urbanisé.
Par ailleurs, les autorités chargées de l'élaboration des PLU doivent classer en espaces boisés « les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune (...) ». Alors que le classement est en principe une faculté pour les auteurs d'un PLU, il constitue donc une obligation dans les communes littorales (art. L. 121-27).
2. Les aménagements au principe
Dans les espaces remarquables, seuls des « aménagements légers » sont possibles, quand ils sont « nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public » (L. 121-24). Ces aménagements ne doivent toutefois pas porter atteinte au caractère remarquable du site.
C'est l'art. R. 121-5 qui énumère limitativement les aménagements légers qui peuvent être autorisés dans les espaces remarquables, mais cette liste a été sensiblement élargie par un décret du 29 mars 2004, puis de nouveau remaniée par un décret du 21 mai 2019 (v. R. LEOST, « Les aménagements légers des espaces remarquables du littoral », AJDA 2020. 337).
Peut être également autorisée, dans les espaces remarquables, la réalisation de travaux destinés à la conservation ou à la protection de ces espaces (art. L. 121-26).
Dans les communes riveraines des mers, des océans, des estuaires et des deltas, l'atterrage des canalisations et leurs jonctions peuvent être autorisées, lorsque ces canalisations et jonctions sont nécessaires à l'exercice de missions de service public (art. L. 121-25).
3. L'implantation de nouveaux équipements
Des conditions particulières ont été fixées pour l'implantation de nouvelles routes et de terrains de camping et caravanage.
- Les nouvelles routes (L. 121-6 du Code de l'urb.).
Les nouvelles routes de transit doivent être réalisées à une distance de 2000 mètres du rivage (cette disposition ne s'appliquant pas aux rives des plans d'eau intérieurs). Les créations de routes nouvelles sont interdites sur les plages, cordons lagunaires, dunes ou en corniche. Quant aux nouvelles routes de desserte locale, elles ne peuvent être établies sur le rivage ou le longer.
Mais ces interdictions sont assorties de dérogations, notamment en cas de contraintes liées à la configuration des lieux ou à l'insularité, ou si ces routes sont nécessaires à la desserte des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau.
- Les terrains de camping et de caravanage (L. 121-9 du Code de l'urb.).
Ils peuvent être implantés en dehors des espaces urbanisés à condition que le PLU ait délimité de tels secteurs. Ils ne peuvent en aucun cas être implantés dans la bande des 100 mètres, même si elle est déjà urbanisée.
Les conditions de l'urbanisation dans les communes littorales
| Territoire concerné | Conditions de l'urbanisation et protections spécifiques |
|---|---|
|
Sur l'ensemble de la commune
| extension conditionnée de l'urbanisation.
|
|
Dans les espaces proches du rivage
|
|
|
Dans la bande des 100 mètres (ou plus si des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient)
| Interdiction des constructions et installations en dehors des espaces déjà urbanisés :
+ possibilité de procéder, sous certaines conditions, à la reconstruction d'une partie des constructions et équipements existants (art. L. 121-30). + Interdiction ne s'appliquant pas aux rives des étiers et des rus situés en amont des embouchures. |
|
Dans les espaces « remarquables ou caractéristiques du patrimoine littoral (...) »
| la préservation
|
|
Dans les espaces boisés les plus significatifs
| Obligation de classement (par le PLU). |
§3. La portée de la loi « littoral »
Il s'agit d'apprécier l'opposabilité de la loi aux documents d'urbanisme et aux autorisations individuelles d'occupation du sol.
A. Par rapport aux documents d'urbanisme
Les documents d'urbanisme doivent être compatibles avec les dispositions de la loi « littoral ». Toutefois, l'obligation de compatibilité est limitée au document immédiatement supérieur dans la hiérarchie des normes d'urbanisme : c'est ce que l'on appelle le principe de la compatibilité limitée (voir art. L. 131-7). Ainsi, la loi littoral est opposable aux Directives Territoriales d'Aménagement (et aux schémas ayant les mêmes effets juridiques). En l'absence de DTA, la loi est opposable aux SCOT. Et, en l'absence de DTA et de SCOT, les dispositions de la loi « littoral » sont directement opposables aux PLU (ceux-ci doivent être compatibles avec elles).
Avec la loi Grenelle II, l’opposabilité des nouvelles DTADD est supprimée. Les PLU et les cartes communales doivent être compatibles avec les SCOT et, en l’absence de SCOT, avec les dispositions de la loi « littoral » et « montagne ».
B. Par rapport aux autorisations individuelles d'occupation du sol
Le principe, posé à l'art. L. 121-3, est celui de l'opposabilité directe des dispositions de la loi « littoral » aux autorisations individuelles d'occupation du sol, sauf si une DTA existe (dans ce cas c'est la DTA qui s'imposera directement aux autorisations d'occupation du sol). Cela signifie par exemple qu'un permis de construire pourra être contesté sur le fondement des dispositions de la loi « littoral ». On rappellera que les nouvelles DTADD (qui remplaceront, à terme, les DTA), perdent tout caractère opposable. D’ailleurs, elles n’ont plus pour vocation, comme les DTA, de préciser les modalités d’application de la loi « littoral » ou de la loi « montagne ».
Par ailleurs, l'art. L. 121-4 prévoit que la loi « littoral » ne s'impose pas à un certain nombre d'opérations, à savoir : les installations, constructions, aménagements de nouvelles routes et ouvrages nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale, à la sécurité civile et ceux nécessaires au fonctionnement des aérodromes et des services publics portuaires autres que les ports de plaisance, lorsque leur localisation répond à une « nécessité technique impérative ».
A titre exceptionnel et depuis 1994, les stations d'épuration d'eaux usées, « non liées à une opération d'urbanisation nouvelle », peuvent être autorisées conjointement par les ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement, en dérogeant aux dispositions de la loi littoral (art. L. 121-5).