La III^e (1875-1940) et la IV^e (1946-1958) Républiques françaises souffrirent d’une grande instabilité gouvernementale, qui était à la fois une conséquence et un révélateur de la faiblesse des organes exerçant la fonction exécutive. Cette « valse des gouvernements » - ces derniers avaient une durée de vie moyenne d'environ six mois tant sous la III^e que sous la IV^e Républiques – entravait, naturellement, l’action gouvernementale.

Cette situation d’instabilité s’explique d’abord par la prédominance du Parlement – et singulièrement de la chambre basse (la Chambre des députés sous la Troisième République, l’Assemblée nationale sous la IV^e) – qui correspondait, à l’époque, à la culture constitutionnelle française issue de la Révolution, mais aussi et plus prosaïquement par la structure générale des textes constitutionnels et, bien entendu, par la façon dont ils furent appliqués (qui n’est pas sans lien avec la culture constitutionnelle précédemment mentionnée).

En effet, les lois constitutionnelles de la III^e République ne prévoyaient pas, outre le principe de la responsabilité politique du cabinet devant le Parlement énoncé à
de mécanismes ou procédures précis de mise en jeu de cette responsabilité, ce qui conduisait les gouvernements à démissionner dès qu’ils étaient mis en minorité, même sur des questions d’importance mineure, sans enjeu véritable. Par ailleurs, la structuration partisane en était alors à ses premiers balbutiements ; la multiplication, à la chambre basse, des groupes politiques, l’existence de « majorités » variables, fluctuantes et en réalité jamais vraiment acquises à la cause gouvernementale, interdisaient aux gouvernements de s’appuyer sur une majorité cohérente et disciplinée pour pouvoir mener à bien leur politique.


Malgré une tentative de rationalisation du parlementarisme en 1946, la IV^e République fut confrontée à des difficultés similaires, les mœurs politiques (la tradition constitutionnelle française de primauté du Parlement, véritable credo républicain) ayant résisté aux textes juridiques.

C’est contre ces excès du « parlementarisme à la française » dans sa version antérieure à la V^e République, dont les traits les plus saillants étaient l’omnipotence des assemblées parlementaires – de la chambre basse – et la faiblesse des organes chargés de la fonction exécutive, que la devait « réagir », en réformant – voire en instaurant, comme devait l’expliquer Michel Debré lors de son allocution devant le Conseil d’État du 27 août 1958 - le régime parlementaire en France.


La V^e République va naître dans ce contexte de crise grave des institutions françaises, de deux impératifs : régler le conflit algérien et, de façon plus générale, gouverner en temps de crise. Après avoir brièvement exposé le contexte historique de cette naissance, il conviendra d’en présenter d’abord le cadre juridique et ensuite le cadre conceptuel.

Section 1. Le contexte historique

La Seconde Guerre Mondiale a conduit à un ébranlement du système colonial. Le démantèlement des grands Empires coloniaux (dont l’Empire colonial français et l’Empire colonial britannique) provoqua de très importantes tensions, et parfois même la guerre.

La France venait à peine de s’extirper, laborieusement, du conflit indochinois (1946-1954) par les accords de Genève (du 21 juillet 1954) lorsque les institutions de la IV^e République furent confrontées au déclenchement, dans la nuit du 31 octobre au 1^er novembre 1954 (la « Toussaint rouge »), du mouvement de libération nationale algérien par une série d’attentats perpétrés sur plusieurs endroits du territoire.



Afin de défendre la République « une et indivisible », en 1956, l’armée française fut déployée sur l’ensemble du territoire algérien. Mais malgré les succès militaires qu’elle devait remporter, les institutions de la IV^e République peinèrent à rétablir paix. Fragilisées, décriées par l’opinion publique, subissant le déchirement des partis (notamment de ceux composant la majorité du Front républicain, indécis sur l’attitude à adopter face aux événements), les institutions finirent par sombrer.


L’indécision et l’instabilité gouvernementales furent en effet exploitées à Alger par les colons favorables à l’Algérie française. Hostiles au gouvernement de Pierre Pflimlin (président du MRP) constitué le 13 mai 1958, qui était favorable à une négociation avec le Front de Libération Nationale (FLN) algérien, des activistes, soutenus par l’armée, envahirent le palais du gouvernement général à Alger et formèrent un « comité de salut public », présidé par le général Massu. Le comité appela le général de Gaulle (héros de la Seconde Guerre qui avait notamment assuré, depuis l'Angleterre, la continuité des institutions républicaines - voir à ce sujet la leçon consacrée à la IV^e République) à prendre le pouvoir pour former un gouvernement de salut public, afin de soutenir l’armée dans la guerre menée contre les indépendantistes algériens.

Répondant à cet appel, De Gaulle se déclara, le 15 mai, « prêt à assumer les pouvoirs de la République ». Le 28 mai 1958, le gouvernement Pflimlin démissionnait. Le président de la République, René Coty, décidait alors de faire appel au général de Gaulle pour lui demander de constituer un nouveau gouvernement.


Parce que la France était au bord de la guerre civile, parce que les institutions de la IV^e République avaient été incapables de faire face à la crise algérienne, De Gaulle, revenu au pouvoir, décida de réaliser une grande réforme constitutionnelle qui devait permettre de restaurer, en France, un pouvoir « fort », tel qu’il l’appelait de ses vœux depuis son discours de Bayeux. Cette réforme constitutionnelle fut à l’origine de l’instauration de la V^e République.

Quel en fut, précisément, le cadre juridique ?

Section 2. Le cadre juridique

Avant même de revenir sur le devant de la scène politique qu’il avait quittée depuis près de 11 ans (pendant sa « traversée du désert »), le général De Gaulle fit savoir les conditions précises de son retour et du règlement de la crise algérienne : octroi des pleins pouvoirs au gouvernement pendant une période d’un an ; limitation pendant cette même période de l’activité du parlement ; révision de la Constitution et organisation d’un référendum d’approbation d’un projet de nouveau texte constitutionnel.

Le général fut investi président du Conseil par les députés siégeant à l’Assemblée nationale dans les conditions définies à l’article 45 (modifié) de la . L’investiture lui fut accordée par 329 voix pour, contre 224.


Conformément à ces annonces et afin de mener sa réforme institutionnelle à bien, le général De Gaulle, une fois investi, fit adopter une série de textes par l’Assemblée nationale et le Conseil de la République (la seconde chambre du Parlement), le 3 juin 1958.
Celle-ci devait permettre au gouvernement d’exercer seul le pouvoir, dans la mesure où les assemblées ne seraient plus réunies – à la demande expresse du président du Conseil.


Comme le souligne à juste titre Jean-Marie Denquin dans son ouvrage 1958. La genèse de la V^e République (Paris, PUF, 1988), « le général De Gaulle formait donc un gouvernement selon les procédures prévues par la Constitution de 1946. Mais s’il respectait celle-ci, c’était pour l’abolir. Telle était même la condition qu’il avait posée pour revenir au pouvoir, conformément à l’objectif qu’il s’était toujours fixé ».

L’article 90 de la Constitution de 1946, modifié par la loi constitutionnelle du 3 juin 1958, avait pour objet de définir la procédure de révision de la constitution.


Cet article 90 prévoyait plusieurs étapes au processus de révision, qu’il est possible de résumer ainsi : l’initiative de la révision était une prérogative exclusive des députés ; elle se formalisait par une résolution adoptée à la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale, qui précisait l’objet de la révision ; la résolution était ensuite transmise à la seconde chambre (le Conseil de la République), qui devait également adopter le texte dans les mêmes conditions ; dans l’hypothèse inverse (et afin de ne pas donner un droit de veto absolu à cette seconde chambre qui n’avait ni la même légitimité, ni ne pouvait avoir les mêmes pouvoirs que la chambre basse dans l’esprit du constituant de 1946), l’Assemblée nationale pouvait malgré tout confirmer sa volonté de procéder à la révision après avoir examiné la résolution en seconde lecture, dans un délai minimum de trois mois à compter de la première adoption. Une fois la résolution définitivement adoptée (soit par chacune des deux chambres, soit à l’issue de deux lectures par l’Assemblée nationale), cette dernière devait élaborer un « projet de loi » portant révision de la Constitution, qui devait être voté (à la majorité) par les deux chambres réunies en Parlement. Enfin, l’article 90 prévoyait qu’une fois adopté, le projet de loi était « soumis au référendum », sauf « s’il a été adopté en seconde lecture par l’Assemblée nationale à la majorité des deux tiers ou s’il a été voté à la majorité des trois cinquièmes par chacune des deux assemblées ». Le texte était promulgué par le chef de l’État dans les huit jours de son adoption.

La procédure de révision de la Constitution était donc complexe et possiblement (très) longue. Surtout, elle était entièrement maîtrisée par les parlementaires, l’exécutif n’intervenant que dans la phase de la promulgation - en exerçant d’ailleurs à cette occasion une compétence liée, sans aucune marge de manœuvre.

Outre qu’elle était chronophage alors que le gouvernement, désigné en 1958 dans les circonstances que l’on sait, était menacé par une situation insurrectionnelle voire de quasi-guerre civile sur une partie du territoire français, cette procédure, si elle était déclenchée, était probablement vouée à l’échec. Les parlementaires de l’époque n’étaient en effet pas prêts à la révolution institutionnelle que le général De Gaulle avait imaginée, d’autant moins qu’elle devait se concrétiser par un renforcement important des organes exerçant la fonction exécutive – à commencer par le chef de l’État – tout en conduisant, de façon mécanique, à l’affaiblissement des prérogatives des assemblées parlementaires. La tradition constitutionnelle républicaine française (légicentriste et méfiante à l'égard du pouvoir « personnel », c'est-à-dire individuel), qui irriguait les mœurs politiques de l’époque, était opposée à ce double mouvement.

Parce que les parlementaires n’auraient probablement pas consenti à « réviser » la constitution dans le sens souhaité par De Gaulle, le général n’a, semble-t-il, jamais songé à emprunter la voie de l’article 90 dans sa rédaction de 1946. C’est pourquoi il fit voter aux députés et aux membres du Conseil de la République la loi constitutionnelle du 3 juin 1958, qui procédait à la révision de l’article 90 de la Constitution de 1946, de façon à confier la maîtrise de cette révision au gouvernement.
Quel était l’objet de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 ?

Il était question de modifier la procédure de révision de la Constitution définie à l’article 90 de la Constitution de 1946, afin de permettre au gouvernement du général De Gaulle d’élaborer rapidement un projet de nouvelle constitution, en court-circuitant très largement les parlementaires.

La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 encadrait ainsi l’exercice du pouvoir de révision – qui en réalité était un pouvoir constituant – en limitant, tant sur le fond que sur la forme (c’est-à-dire du point de vue procédural), la procédure nouvelle de « révision ».

Le projet de loi constitutionnelle élaboré par le gouvernement du général De Gaulle devrait en effet d’abord respecter les cinq principes de fond déclinés par l’article unique de la loi : le suffrage universel est la source unique du pouvoir (principe démocratique) ; les pouvoirs exécutif et législatif doivent être « effectivement séparés » (barrière de papier sensée prévenir toute velléité dictatoriale du général) ; le gouvernement doit être responsable devant le parlement (le nouveau régime instauré serait donc parlementaire) ; l’autorité judiciaire doit être indépendante afin de pouvoir assurer la protection des droits et libertés (les nouvelles institutions seraient « libérales ») ; enfin, la nouvelle constitution doit organiser les rapports de la République avec les peuples qui lui sont associés (les peuples des colonies).

Le projet de loi constitutionnelle devait ensuite être établi en suivant la procédure définie par la loi constitutionnelle du 3 juin. Le gouvernement devait recueillir l’avis d’un comité consultatif, principalement composé de parlementaires de la IV^e République agonisante, puis l’avis du Conseil d’État. Enfin, la loi du 3 juin prévoyait que le projet de loi constitutionnelle serait soumis au référendum. La ratification populaire du texte devait lui permettre d’acquérir une légitimité qu’il ne pouvait tirer des conditions juridiquement fragiles de sa naissance. Pour reprendre une expression utilisée par Maurice Hauriou (dans un autre contexte), le référendum devait faire office de « colossale éponge », permettant de « laver toutes les illégalités » (commentaire sous l’arrêt CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, au sujet de la théorie des circonstances exceptionnelles, inventée par le Conseil d'État).

Il serait légitime de se demander pourquoi le général de Gaulle, s’il avait dès le départ fait le choix de rédiger, avec son gouvernement, un projet de nouvelle constitution – et donc d’exercer le pouvoir constituant, et non le pouvoir de révision – a choisi d’emprunter la voie compliquée de la révision de l’article 90 de la Constitution de 1946, alors même que le pouvoir constituant, par principe souverain, peut agir en dehors de toute contrainte matérielle ou procédurale. Dit autrement, sur le plan strictement juridique, l’entreprise gaullienne de la fin du printemps 1958 fait (juridiquement) peu de sens : pour fonder un nouvel ordre constitutionnel, le gouvernement du général n’avait pas besoin d’inscrire son projet dans la « légalité » d’une Constitution qu’il s’apprêtait à abolir.

A l’ère du fondement démocratique de la légitimité politique, la procédure constituante la plus légitime consiste naturellement à impliquer, le plus largement possible, le peuple souverain dans le processus constituant. En amont de la rédaction d’un projet de constitution nouvelle, en lui faisant élire des représentants qui siégeront dans une assemblée constituante ; en aval, en soumettant le projet de constitution ainsi rédigé au référendum. C’est ce processus qui avait été suivi, à l’initiative d’ailleurs du Gouvernement provisoire de la République française présidé par De Gaulle, pour l’élaboration de la Constitution de la IV^e République.

Mais le contexte n’était pas le même en 1946 et en 1958. De Gaulle était pressé par les circonstances précédemment évoquées, qui mettaient en péril les institutions républicaines ; surtout, il souhaitait « garder la main » sur l’écriture de la constitution – qui lui avait totalement échappé en 1945 et 1946. Enfin, il savait que les parlementaires ne consentiraient jamais à faire la « révision » qu’il appelait de ses vœux, dans la mesure où elle conduisait à une réduction drastique de leurs prérogatives.

Pour ne pas donner, malgré tout, l’impression de s’affranchir de toute espèce de cadre juridique et démocratique, le gouvernement du général choisi d’emprunter la voie de la révision de l’article 90 de la Constitution de 1946, dans les conditions décrites plus haut. De cette façon, il espérait donner une apparence de « légalité » (c'est-à-dire de conformité au droit) à son entreprise.

Conformément aux dispositions de l’article 90 de la Constitution de 1946 révisées, le projet de constitution a été rédigé par le gouvernement du général De Gaulle, dans l’urgence (en à peine trois mois). Soumis au référendum du peuple français le 28 septembre 1958, ce projet fut approuvé à une écrasante majorité (82, 60 % des suffrages exprimés).



La Constitution fut promulguée par le président de la République le 4 octobre 1958. Elle régit, encore aujourd’hui, le fonctionnement des institutions de la France, et dépasse désormais (depuis octobre 2023), le record de longévité précédemment détenu par les lois constitutionnelles de 1875.



Il a été rappelé plus haut que la Constitution de 1958 avait pour objet de corriger les « défauts » du « parlementarisme à la française ». Quel était, précisément, le cadre conceptuel de sa naissance ?

Section 3. Le cadre conceptuel

S’il est important de brosser les traits essentiels de ce cadre, ce n’est pas simplement par intérêt historiographique. En effet, le simple examen du texte de la Constitution ne permet pas d’en saisir pleinement l’esprit ; surtout, il ne nous dit rien de la manière dont la Constitution est appliquée par les acteurs politiques, c’est-à-dire du contenu et de la portée de la « constitution réelle », qui peuvent être très différents de ceux de la « constitution » écrite (voir par exemple, sur ce point, le décalage entre le texte des Lois constitutionnelles de 1875 et leur mise en application pratique).

Or, le contenu et le sens (ou, à tout le moins, l'une des significations) de cette Constitution « réelle » peuvent (notamment) dépendre des idées qui ont présidé à la naissance de la Constitution écrite.

L’inspirateur principal de cette dernière fut le général De Gaulle qui, dans ses Mémoires, tout en présentant la Constitution de 1958 comme la concrétisation du projet constitutionnel esquissé dans son discours de Bayeux, reconnaissait également (dans le sillage de ce qui vient d’être dit) que

Située en Normandie, la ville de Bayeux (célèbre pour sa tapisserie du XI^e siècle, qui constitue le récit brodé de la conquête de l’Angleterre par Guillaume, duc de Normandie) fut rapidement libérée après le débarquement des troupes alliées de juin 1944. C’est ce lieu, symbolique, que le général De Gaulle choisi pour prononcer un discours dans lequel il détaillait ses idées constitutionnelles le 16 juin 1946, un mois après le rejet du projet de constitution élaboré par la première Assemblée constituante dans le cadre du référendum du 5 mai (projet auquel il était opposé), et alors que la seconde Assemblée constituante, élue le 2 juin, venait d’entamer ses travaux (voir la leçon consacrée à la IV^e République).


De Gaulle pointait, dans son discours, l’instabilité institutionnelle française qui depuis la Révolution française alimentait les crises et les « dictatures ». Il prônait des pouvoirs « nettement séparés » afin de lutter contre la « confusion » des pouvoirs qui, à ses yeux, avait miné les III^e et IV^e Républiques, en corrompant le régime parlementaire en régime « d’assemblée ». Si, comme l'écrivent Armel Le Divellec et Michel de Villiers « les hypothèses qualifiées de régime d'assemblée sont tellement diverses qu'il est difficile d'y voir une catégorie juridiquement consistante », « l'expression dit bien la chose : l'assemblée monopolise le pouvoir » (Dictionnaire du droit constitutionnel, Paris, Sirey). Il était aussi favorable à des pouvoirs « fortement équilibrés », l’équilibre devant se faire entre les organes exerçant la fonction exécutive (chef de l’État, gouvernement) et celui exerçant à titre principal la fonction législative (le parlement, que De Gaulle souhaitait bicaméral, ce qui n’allait pas dans le sens des républicains de son époque), alors que la pratique française du régime parlementaire était caractérisée, depuis la III^e République, par l’omnipotence de la chambre basse. Ce déséquilibre, combiné avec d’autres éléments conjoncturels, était source d’instabilité gouvernementale et de faiblesse des organes exécutifs. La séparation et l’équilibre devaient être atteints en émancipant le gouvernement (et le chef de l’État) de la tutelle des parlementaires, d’abord et en tout premier lieu en leur retirant la possibilité de désigner les autorités exécutives. De Gaulle souhaitait enfin qu’« au-dessus des partis », le président de la République, élu par un collège électoral large, se positionne comme le gardien des intérêts permanents de la France, des intérêts supérieurs de la Nation. C’est de cette autorité que devrait, désormais, procéder le gouvernement.

En choisissant ce moment clé pour présenter sa conception des meilleures institutions pour la France, le général espérait peut-être peser sur l’écriture du second projet de Constitution de 1946. Il n’en fut rien. En revanche, ses idées inspirèrent la Constitution de 1958.

Dans l’allocution précitée prononcée par Michel Debré devant le Conseil d’État le 27 août 1958, le futur premier Premier ministre de la V^e République résumait l’esprit général et la philosophie du projet de constitution, qui devait être approuvé un mois plus tard par le peuple français.

« Reconstruire » le pouvoir, cela signifiait rompre avec la pratique française des organes exécutifs affaiblis par la primauté du parlement. Du point de vue de la technique juridique, le constituant de 1958 espérait que cet objectif serait atteint grâce à la rationalisation du parlementarisme. Nous verrons selon quelles modalités précises dans les chapitres suivants.