Df.Au sens matériel, la police administrative est une activité de réglementation, destinée à encadrer l'activité des administrés ; au sens organique, c'est le personnel chargé d'assurer les missions de police.
Le procédé classique de la police est l'acte administratif unilatéral et non le contrat. La police ne peut pas en principe faire l'objet d'un contrat ; le principe en a été posé il y a longtemps par un arrêt Consorts Amoudruz (CE, Sect., 23 mai 1958, Rec., p. 301). Le Conseil constitutionnel a consacré de manière solennelle ce principe dans une décision du 15 octobre 2021 (déc. n° 2021-940 QPC) : « Selon l'article 12 de la Déclaration de 1789 : "La garantie des droits de l'homme et du citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée". Il en résulte l'interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la "force publique" nécessaire à la garantie des droits. Cette exigence constitue un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France » (v. le dossier de l'AJDA consacré à la force publique et l'identité constitutionnelle de la France, AJDA 2022, n° 20, p. 1137 et s.). Dans une décision du 24 avril 2025 (déc. n° 2025-878 DC), le Conseil constitutionnel décide que le principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France « ne fait pas obstacle à ce que des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu'elles sont strictement nécessaires à l'accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées. Elle ne fait pas non plus obstacle à ce que ces personnes puissent être associées à la mise en oeuvre de telles prérogatives dans l'espace public, à la condition qu'elles soient alors placées sous le contrôle effectif des agents de la force publique ».Elle se présente aussi comme un service public, qui fournit une prestation de sécurité, ce qui explique le rôle de plus en plus important des partenaires privés ; cependant, le juge reste vigilant pour éviter que ne se constituent de véritables milices privées dans certaines communes.
Ex.TA de Montpellier, ord., 19 janvier 2016, Préfet de l'Hérault, n° 1506697 : un conseil municipal ne peut pas créer une garde communale, composée de citoyens, chargée de missions de police administrative.
Section 1 : La définition de la police administrative
La police administrative s'identifie en principe grâce à un critère précis, le critère finaliste (§1) ; force est de constater cependant que la période prolongée de l'état d'urgence en France entre novembre 2015 et octobre 2017 a conduit à brouiller certaines distinctions que l'on croyait bien établies, opérant un rapprochement entre police administrative et police judiciaire. De plus, la police administrative a des finalités spécifiques (§2).
§1 : Le critère de la police administrative
Il est important de définir le critère de distinction entre police administrative et police judiciaire car cela entraîne des conséquences :
- au plan contentieux (les opérations de police administrative relèvent du juge administratif, les opérations de police judiciaire relèvent du juge judiciaire, mais il est difficile de distinguer entre organisation et fonctionnement du service public de la justice judiciaire),
- au plan du contrôle du juge (contentieux de la légalité et mise en jeu de la responsabilité),
- au plan des personnels (les agents agissent en tant qu'autorités de police administrative ou de police judiciaire avec des pouvoirs différents),
- au plan de l'imputabilité de la responsabilité (seul l'Etat est responsable pour la police judiciaire).
Si le critère finaliste a l'apparence de la simplicité, sa mise en œuvre est parfois délicate.
A - L'apparente simplicité du critère finaliste
Certains critères non finalistes ont été abandonnés :
- c'est le cas du critère organique : la qualité de l'agent qui est à l'origine de l'opération de police serait déterminante, le but poursuivi présenterait peu d'intérêt ; ce critère traduirait le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires ;
- c'est le cas du critère formel : la distinction police administrative – police judiciaire passerait par l'intervention de la première décision juridictionnelle ; toutes les opérations antérieures à cette première décision relèveraient de la compétence de la juridiction administrative, celles qui interviendraient postérieurement relèveraient du juge judiciaire ; cela poserait problème pour les enquêtes de flagrant délit par exemple ;
- c'est le cas du critère différentiel : il prend en considération le but poursuivi par l'agent et la qualité de la victime, selon qu'elle est étrangère à l'opération de police (le juge administratif serait compétent) ou usager de l'opération (partage entre juge administratif et juge judiciaire) ; mais cela engendrerait une intervention de deux juges différents pour une même opération.
Ex.CE, Sect., 11 mai 1951, Baud (Rec., p. 265) :
« les requérants demandent à l'Etat réparation du préjudice qu'ils ont subi du fait de la mort du sieur X... (Y) ; leur fils, époux et père, blessé mortellement au cours d'une opération de police que des inspecteurs de police accomplissaient à Lyon le 31 octobre 1945, en vue d'appréhender des individus signalés comme faisant partie d'une bande de malfaiteurs ; que cette opération relevait de la police judiciaire ; que les litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service public dans de telles circonstances ressortissent aux tribunaux de l'ordre judiciaire » ; et TC, 7 juin 1951, Dame Noualek (Rec., p. 636) : « les faits dommageables dont a été victime la dame Noualek sont consécutifs à une opération de police exécutée dans une période anormale où, en application de textes en date des 23 avril et 7 juillet 1941, tous les services de police étaient placés sous l'autorité des préfets "en vue d'assurer le maintien de l'ordre, et de prévenir et réprimer les atteintes à la sécurité publique" ; qu'en l'espèce, ladite opération, dont l'instruction n'établit pas qu'elle avait pour objet la recherche d'un délit ou d'un crime déterminé, effectuée sur instructions de l'intendant de police, sous la protection de fusils de chasse, en dehors de tout ordre ou intervention de l'autorité judiciaire, ne saurait être regardée comme une "perquisition" mais comme une véritable opération de police administrative, exclusive des règles protectrices du domicile privé des citoyens, ne pouvant être rattachée au fonctionnement de la justice ».
Il résulte de ces deux décisions que l'opération a un caractère d'opération de police judiciaire si elle a un objet précis qui peut donner lieu à des poursuites correctionnelles ou criminelles, ou si elle a pour but la recherche d'une infraction précise, donc elle a un caractère répressif. L'opération de police administrative a pour but de prévenir un désordre, en prenant à l'avance des mesures pour prévenir les atteintes à l'ordre public, elle a un caractère préventif.« les requérants demandent à l'Etat réparation du préjudice qu'ils ont subi du fait de la mort du sieur X... (Y) ; leur fils, époux et père, blessé mortellement au cours d'une opération de police que des inspecteurs de police accomplissaient à Lyon le 31 octobre 1945, en vue d'appréhender des individus signalés comme faisant partie d'une bande de malfaiteurs ; que cette opération relevait de la police judiciaire ; que les litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service public dans de telles circonstances ressortissent aux tribunaux de l'ordre judiciaire » ; et TC, 7 juin 1951, Dame Noualek (Rec., p. 636) : « les faits dommageables dont a été victime la dame Noualek sont consécutifs à une opération de police exécutée dans une période anormale où, en application de textes en date des 23 avril et 7 juillet 1941, tous les services de police étaient placés sous l'autorité des préfets "en vue d'assurer le maintien de l'ordre, et de prévenir et réprimer les atteintes à la sécurité publique" ; qu'en l'espèce, ladite opération, dont l'instruction n'établit pas qu'elle avait pour objet la recherche d'un délit ou d'un crime déterminé, effectuée sur instructions de l'intendant de police, sous la protection de fusils de chasse, en dehors de tout ordre ou intervention de l'autorité judiciaire, ne saurait être regardée comme une "perquisition" mais comme une véritable opération de police administrative, exclusive des règles protectrices du domicile privé des citoyens, ne pouvant être rattachée au fonctionnement de la justice ».
Certaines mesures de police ont donc un caractère administratif :
La protection d'une personne, serait-elle mise en examen, ne relève pas de la police judiciaire, mais de la police administrative, chargée de préserver la sécurité des citoyens et l'ordre public.
Ex.TC, 18 octobre 1998, Mme Bolle, Veuve Laroche, RFDA 1999, p. 425 :
« Considérant qu'à la suite de l'ouverture d'une information pour homicide volontaire de l'enfant Grégory Z..., le juge d'instruction a inculpé Bernard Y..., et placé celui-ci en détention provisoire, du 5 novembre 1984 au 4 février 1985 ; qu'en dépit des menaces proférées par Jean-Marie Z..., père de la victime et partie civile, et de la demande formulée par les avocats de Bernard Y... auprès du procureur de la République, qui en a saisi le préfet du département des Vosges, aucune mesure de protection policière n'avait été mise en place le 29 mars 1985, lorsque Jean-Marie Z... a assassiné Bernard Y... ; Considérant que l'action de Mme X... ne tendait qu'à la réparation du dommage causé par le défaut de protection de son mari ; qu'en l'absence de mesure privative ou restrictive de liberté décidée par l'autorité judiciaire, la protection d'une personne, serait-elle inculpée ou mise en examen, ne relève pas de la police judiciaire, mais de la police administrative, chargée de préserver la sécurité des citoyens et l'ordre public ; que dès lors, la demande formée par Mme X... ressortit à la compétence de la juridiction administrative ».
« Considérant qu'à la suite de l'ouverture d'une information pour homicide volontaire de l'enfant Grégory Z..., le juge d'instruction a inculpé Bernard Y..., et placé celui-ci en détention provisoire, du 5 novembre 1984 au 4 février 1985 ; qu'en dépit des menaces proférées par Jean-Marie Z..., père de la victime et partie civile, et de la demande formulée par les avocats de Bernard Y... auprès du procureur de la République, qui en a saisi le préfet du département des Vosges, aucune mesure de protection policière n'avait été mise en place le 29 mars 1985, lorsque Jean-Marie Z... a assassiné Bernard Y... ; Considérant que l'action de Mme X... ne tendait qu'à la réparation du dommage causé par le défaut de protection de son mari ; qu'en l'absence de mesure privative ou restrictive de liberté décidée par l'autorité judiciaire, la protection d'une personne, serait-elle inculpée ou mise en examen, ne relève pas de la police judiciaire, mais de la police administrative, chargée de préserver la sécurité des citoyens et l'ordre public ; que dès lors, la demande formée par Mme X... ressortit à la compétence de la juridiction administrative ».
Le placement en cellule de dégrisement d'un individu, trouvé en état d'ivresse sur la voie publique, est une mesure dont l'objet est relatif tant à la protection de la personne concernée qu'à la préservation de l'ordre public ; elle ne relève donc pas d'une opération de police judiciaire mais d'une opération de police administrative : TC, 18 juin 2007, Mme Ousset, n° C3620, AJDA 2007, p. 1271.
Certaines mesures relèvent, elles, de la police judiciaire :
Les dommages causés par un garde-chasse à l'occasion de la constatation d'infractions à la règlementation de la chasse trouvent leur origine dans une opération de police judiciaire, tout comme ceux liés à un placement en garde à vue.
Ex.TC, 21 mars 2005, Choquet, Rec., p. 733 :
« Considérant que M. YX demande la condamnation de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, établissement public de l'Etat à caractère administratif, à réparer le préjudice qu'il aurait subi du fait d'agissements d'un de ses agents ; qu'il est constant que les agissements en cause ont été commis à l'occasion de l'établissement par cet agent, en qualité de garde chef de la chasse et de la faune sauvage, de procès-verbaux constatant des infractions à la réglementation de la chasse et de leur transmission au procureur de la République, par application des articles L. 228-26 et suivants du code rural ; qu'ils se rattachent à des opérations de police judiciaire ; que, par suite, le litige relève de la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire ».
TC, 9 mars 2015, Mme R... et autres c/ Ministre de l'Intérieur :
« Considérant que les dommages que peuvent causer les agents du service public dans les opérations de police judiciaire, qui ont pour objet la recherche d'un délit ou d'un crime déterminé, relèvent du fonctionnement défectueux du service de la justice ; Considérant que le placement en garde à vue, en application des articles 63 et suivants du code de procédure pénale, d'une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction, a le caractère d'une opération de police judiciaire et qu'il n'appartient par conséquent qu'aux tribunaux judiciaires de connaître des litiges survenus à l'occasion d'un tel placement. »
Il en est de même de l'appréhension d'une personne réfugiée dans un bar, suspectée de vols à la roulotte sur le parking voisin (TC, 26 juin 2006, Littmann c/ Commune de Villeneuve-Loubet, n° C3504). Le placement en garde à vue, en application des articles 63 et suivants du Code de procédure pénale, d'une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction, a également le caractère d'une opération de police judiciaire (TC, 11 avril 2022, n° 4243, M. Claude C. et autres c/ Ministre de l'intérieur).
Le Tribunal des conflits semble retenir une approche extensive de la police judiciaire (TC, 13 mai 2024, n° 4305 : est considérée comme une action relevant de la police judiciaire le fait pour un conducteur de bus, témoin d'une agression, qui a été blessé en tentant d'interpeller l'auteur présumé, alors même qu'aucune force de police n'était présente ni n'est intervenue).
S'agissant de la mise en fourrière d'un véhicule, la compétence juridictionnelle est parfois délicate à déterminer ; ainsi une demande tendant à ce que des véhicules illégalement stationnés sur une dépendance du domaine public routier soient enlevés et mis en fourrière vise à la mise en œuvre de pouvoirs de police judiciaire et relève donc de la justice judiciaire (CE, 11 mai 2021, n° 447948). Mais il peut subsister une compétence résiduelle de la juridiction administrative : « La mise en fourrière d'un véhicule, prescrite en exécution des articles L. 325-1 et suivants du code de la route dans les conditions prévues par les articles R. 325-1 et suivants de ce code, a le caractère d'une opération de police judiciaire. Il suit de là que l'autorité judiciaire est seule compétente pour connaître des actions en responsabilité fondées sur les irrégularités dont serait entachée la mise en fourrière et, notamment, sur celles qui se rapportent à la réalité ou à la constatation des infractions qui l'ont motivée. En revanche, ces actions relèvent de la juridiction administrative lorsqu'elles tendent à la réparation de dommages imputés au fait de l'autorité administrative à qui le véhicule a été remis en exécution de la décision de l'officier de police judiciaire » (CAA Paris, 22 sept. 2020, Préfet de police, n° 19PA01453 ; AJDA 2021, p. 144, note J.-F. Baffray).
« Considérant que M. YX demande la condamnation de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, établissement public de l'Etat à caractère administratif, à réparer le préjudice qu'il aurait subi du fait d'agissements d'un de ses agents ; qu'il est constant que les agissements en cause ont été commis à l'occasion de l'établissement par cet agent, en qualité de garde chef de la chasse et de la faune sauvage, de procès-verbaux constatant des infractions à la réglementation de la chasse et de leur transmission au procureur de la République, par application des articles L. 228-26 et suivants du code rural ; qu'ils se rattachent à des opérations de police judiciaire ; que, par suite, le litige relève de la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire ».
TC, 9 mars 2015, Mme R... et autres c/ Ministre de l'Intérieur :
« Considérant que les dommages que peuvent causer les agents du service public dans les opérations de police judiciaire, qui ont pour objet la recherche d'un délit ou d'un crime déterminé, relèvent du fonctionnement défectueux du service de la justice ; Considérant que le placement en garde à vue, en application des articles 63 et suivants du code de procédure pénale, d'une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction, a le caractère d'une opération de police judiciaire et qu'il n'appartient par conséquent qu'aux tribunaux judiciaires de connaître des litiges survenus à l'occasion d'un tel placement. »
Il en est de même de l'appréhension d'une personne réfugiée dans un bar, suspectée de vols à la roulotte sur le parking voisin (TC, 26 juin 2006, Littmann c/ Commune de Villeneuve-Loubet, n° C3504). Le placement en garde à vue, en application des articles 63 et suivants du Code de procédure pénale, d'une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction, a également le caractère d'une opération de police judiciaire (TC, 11 avril 2022, n° 4243, M. Claude C. et autres c/ Ministre de l'intérieur).
Le Tribunal des conflits semble retenir une approche extensive de la police judiciaire (TC, 13 mai 2024, n° 4305 : est considérée comme une action relevant de la police judiciaire le fait pour un conducteur de bus, témoin d'une agression, qui a été blessé en tentant d'interpeller l'auteur présumé, alors même qu'aucune force de police n'était présente ni n'est intervenue).
S'agissant de la mise en fourrière d'un véhicule, la compétence juridictionnelle est parfois délicate à déterminer ; ainsi une demande tendant à ce que des véhicules illégalement stationnés sur une dépendance du domaine public routier soient enlevés et mis en fourrière vise à la mise en œuvre de pouvoirs de police judiciaire et relève donc de la justice judiciaire (CE, 11 mai 2021, n° 447948). Mais il peut subsister une compétence résiduelle de la juridiction administrative : « La mise en fourrière d'un véhicule, prescrite en exécution des articles L. 325-1 et suivants du code de la route dans les conditions prévues par les articles R. 325-1 et suivants de ce code, a le caractère d'une opération de police judiciaire. Il suit de là que l'autorité judiciaire est seule compétente pour connaître des actions en responsabilité fondées sur les irrégularités dont serait entachée la mise en fourrière et, notamment, sur celles qui se rapportent à la réalité ou à la constatation des infractions qui l'ont motivée. En revanche, ces actions relèvent de la juridiction administrative lorsqu'elles tendent à la réparation de dommages imputés au fait de l'autorité administrative à qui le véhicule a été remis en exécution de la décision de l'officier de police judiciaire » (CAA Paris, 22 sept. 2020, Préfet de police, n° 19PA01453 ; AJDA 2021, p. 144, note J.-F. Baffray).
La période d'application de l'état d'urgence a cependant entraîné des confusions entre police administrative et police judiciaire. Une même autorité, sous l'autorité du préfet, est chargée de prévenir certaines atteintes à l'ordre public, mais elle est aussi chargée de réprimer ces mêmes atteintes. Certains ont pu parler d'une « administrativisation des pouvoirs de coercition en période d'état d'urgence ». La conduite de certaines opérations ne relève en effet plus de l'autorité judiciaire, même si elles sont susceptibles de porter atteinte aux libertés individuelles ; elle relève des autorités administratives et pourront faire l'objet éventuellement d'un contrôle a posteriori du juge administratif, qui n'intervient donc pas en amont pour autoriser ces opérations. Le cas des perquisitions administratives est révélateur de cette situation : elles sont ordonnées par le ministre de l'intérieur ou le préfet, sur le fondement de la loi du 20 novembre 2015, et visent à préserver l'ordre public et à prévenir des infractions.
B - La mise en œuvre délicate du critère finaliste
Le critère finaliste a été retenu par la jurisprudence de manière générale. Dans la plupart des cas, sa mise en œuvre ne pose pas de grosses difficultés. Ainsi un agent de police qui a remarqué un individu dont le comportement est de nature à laisser supposer qu'il se dispose à commettre un délit, cherche à interpeler la personne ; il blesse cette personne par un coup de feu au moment où elle cherche à s'enfuir pour échapper à l'interpellation ; il s'agit d'une opération de police judiciaire (TC, 15 janvier 1968, Consorts Tayeb, Rec., p. 791).
Il peut arriver qu'une opération de police judiciaire soit liée à une erreur administrative; le juge administratif demeure incompétent pour en connaître.
Ex.CE, 25 juin 2024, n° 471252 : l'opération de police, menée à des fins de recherche et de sanction d'infraction, à la suite de laquelle Mme A. a été interpelée et conduite au commissariat de police de l'Haÿ-les-Roses pour y être présentée à un officier de police judiciaire relevait, eu égard à son objet, de la police judiciaire, sans qu'ait d'incidence à cet égard la circonstance que cette opération procédait d'une erreur de mention dans le système national des permis de conduire.
Mais, il existe des hypothèses où des problèmes interviennent, en particulier lorsque plusieurs évènements se succèdent : en cas de coexistence de deux opérations, il faut déterminer à quel moment précis le dommage s'est produit, soit au moment de l'opération de surveillance générale (police administrative), soit au moment de l'interception ou de l'arrestation (police judiciaire) ; en cas de modification de l'opération de police initiale : une opération de police administrative se transforme en opération de police judiciaire ; ainsi en est-il lorsqu'une banale opération de contrôle de véhicules évolue en une opération pour appréhender un individu qui a commis de nombreuses infractions.
Ex.TC, 5 décembre 1977, Demoiselle Motsch (AJDA 1978, p. 444) :
« Considérant que, le 12 août 1972, au cours d'une opération de contrôle effectuée par la police et destinée à prévenir les actes de banditisme, le Sieur X..., conduisant une voiture automobile dans laquelle avait pris place la demoiselle Y..., a forcé un barrage pour échapper à toute vérification, a poursuivi sa route au mépris de la signalisation, a refusé sciemment d'obtempérer à la sommation de s'arrêter qui lui était faite, a emprunté une voie en sens interdit et a dirigé son véhicule sur un agent qui tentait de le contraindre à s'arrêter ; que l'officier principal Malitourne, qui avait qualité pour constater les infractions et en rechercher et appréhender les auteurs, poursuivit le véhicule du sieur X..., à l'aide d'une voiture de service et fit feu dans sa direction, blessant la demoiselle Y... ; qu'en utilisant ainsi son arme dans l'intention d'appréhender un individu qui venait de commettre plusieurs infractions, cet officier de police a fait un acte qui relève de la police judiciaire ; que les litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service public dans de telles circonstances ressortissent aux tribunaux de l'ordre judiciaire. »
« Considérant que, le 12 août 1972, au cours d'une opération de contrôle effectuée par la police et destinée à prévenir les actes de banditisme, le Sieur X..., conduisant une voiture automobile dans laquelle avait pris place la demoiselle Y..., a forcé un barrage pour échapper à toute vérification, a poursuivi sa route au mépris de la signalisation, a refusé sciemment d'obtempérer à la sommation de s'arrêter qui lui était faite, a emprunté une voie en sens interdit et a dirigé son véhicule sur un agent qui tentait de le contraindre à s'arrêter ; que l'officier principal Malitourne, qui avait qualité pour constater les infractions et en rechercher et appréhender les auteurs, poursuivit le véhicule du sieur X..., à l'aide d'une voiture de service et fit feu dans sa direction, blessant la demoiselle Y... ; qu'en utilisant ainsi son arme dans l'intention d'appréhender un individu qui venait de commettre plusieurs infractions, cet officier de police a fait un acte qui relève de la police judiciaire ; que les litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service public dans de telles circonstances ressortissent aux tribunaux de l'ordre judiciaire. »
Ainsi, il s'agit bien au départ d'une opération de police administrative ; la mise en place du barrage n'était pas destinée à appréhender l'auteur d'une infraction déterminée, mais de vérifier les titres et assurances des conducteurs de véhicules. L'opération ne change pas de nature au moment où la voiture vient de forcer le barrage et où les policiers tirent pour la forcer à s'arrêter ; il ne s'agit ici que de la suite logique de l'opération de police administrative mise en place ; lorsque les policiers tirent sur la voiture, leur objectif est encore de la forcer à s'arrêter pour que le contrôle puisse être effectué. Mais, à la suite de la commission de nombreuses infractions ensuite lors de la course poursuite entre le véhicule et les policiers, lorsque ces derniers tentent d'atteindre le conducteur pour obliger la voiture à s'arrêter, ce n'est plus pour effectuer un contrôle d'identité, mais bien pour appréhender une personne qui vient de commettre une série d'infractions graves. L'opération de police administrative s'est bien transformée en opération de police judiciaire.
Lorsque plusieurs évènements se succèdent, il faut parfois identifier l'opération de police déterminante dans la réalisation d'un préjudice.
Ex.TC, 12 juin 1978, Soc le Profil :
« Considérant que la Société "Le Profil" demande à l'Etat la réparation du préjudice qu'elle a subi le 8 décembre 1972 du fait de malfaiteurs qui, sous la menace de leurs armes, se sont emparés d'une somme de 274 051,90 francs qu'un de ses préposés venait de retirer d'une banque en vue de la transporter dans les locaux de la société ; qu'au soutien de sa requête, la Société "Le Profil" fait valoir que les services de police chargés de la sécurité de cette opération de transfert de fonds ont commis des fautes lourdes susceptibles d'engager la responsabilité de l'Etat, d'une part, en ne mettant pas en place un dispositif de protection adéquat, d'autre part, en ne faisant pas obstacle aux agissements des agresseurs ; Considérant que le préjudice allégué, intervenu au cours d'une opération tendant à assurer la protection des personnes et des biens, trouve essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a été organisée cette mission de protection ; qu'une telle mission relève de la police administrative ; que les litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service public dans de telles circonstances relèvent de la compétence de la juridiction administrative ; ».
TC, 12 décembre 2005, Préfet de la région Champagne-Ardenne :
« Considérant qu'au soutien de leur demande en réparation de leur préjudice, les époux X invoquent la carence des services de police qui, en dépit de la proximité du commissariat, n'ont jamais pu prévenir ou empêcher la commission des nombreux cambriolages dont leur fonds de commerce a fait l'objet ni en arrêter les auteurs ; Considérant que la mission des services de police, au titre de leur activité de police administrative, consiste à assurer la sécurité des personnes et des biens et la préservation de l'ordre public ; qu'en l'espèce, les époux X invoquent un préjudice qui trouverait essentiellement son origine dans la prétendue défaillance des services de police à organiser et à assurer la protection du magasin, plutôt que dans leur éventuelle incapacité à en rechercher et arrêter les auteurs ; que la carence ainsi alléguée se rattache essentiellement à l'activité de police administrative ; que, dès lors, le litige, ayant pour objet la responsabilité de l'Etat sur le fondement du fonctionnement prétendument défectueux des services de police dans l'exercice de leur mission de police administrative, relève de la compétence de la juridiction administrative. »
« Considérant que la Société "Le Profil" demande à l'Etat la réparation du préjudice qu'elle a subi le 8 décembre 1972 du fait de malfaiteurs qui, sous la menace de leurs armes, se sont emparés d'une somme de 274 051,90 francs qu'un de ses préposés venait de retirer d'une banque en vue de la transporter dans les locaux de la société ; qu'au soutien de sa requête, la Société "Le Profil" fait valoir que les services de police chargés de la sécurité de cette opération de transfert de fonds ont commis des fautes lourdes susceptibles d'engager la responsabilité de l'Etat, d'une part, en ne mettant pas en place un dispositif de protection adéquat, d'autre part, en ne faisant pas obstacle aux agissements des agresseurs ; Considérant que le préjudice allégué, intervenu au cours d'une opération tendant à assurer la protection des personnes et des biens, trouve essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a été organisée cette mission de protection ; qu'une telle mission relève de la police administrative ; que les litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service public dans de telles circonstances relèvent de la compétence de la juridiction administrative ; ».
TC, 12 décembre 2005, Préfet de la région Champagne-Ardenne :
« Considérant qu'au soutien de leur demande en réparation de leur préjudice, les époux X invoquent la carence des services de police qui, en dépit de la proximité du commissariat, n'ont jamais pu prévenir ou empêcher la commission des nombreux cambriolages dont leur fonds de commerce a fait l'objet ni en arrêter les auteurs ; Considérant que la mission des services de police, au titre de leur activité de police administrative, consiste à assurer la sécurité des personnes et des biens et la préservation de l'ordre public ; qu'en l'espèce, les époux X invoquent un préjudice qui trouverait essentiellement son origine dans la prétendue défaillance des services de police à organiser et à assurer la protection du magasin, plutôt que dans leur éventuelle incapacité à en rechercher et arrêter les auteurs ; que la carence ainsi alléguée se rattache essentiellement à l'activité de police administrative ; que, dès lors, le litige, ayant pour objet la responsabilité de l'Etat sur le fondement du fonctionnement prétendument défectueux des services de police dans l'exercice de leur mission de police administrative, relève de la compétence de la juridiction administrative. »
Dans la décision Société Le Profil, une opération de protection pour prévenir tout vol a été mise en place ; il s'agit sans contestation d'une opération de police administrative. Lorsque le vol a lieu, l'opération devient mixte : la mission de protection visant à empêcher le vol se poursuit, puisque les agents cherchent à empêcher les voleurs de s'enfuir avec le butin et donc cherchent à récupérer l'argent, mais ils veulent aussi arrêter les auteurs de l'infraction en train de se commettre ; il y a donc simultanément opération de police administrative et opération de police judiciaire. Enfin, après le vol, les agents se mettent à la poursuite des auteurs du vol et cherchent à les appréhender ; l'opération est une opération de police judiciaire. Le Tribunal des conflits retient la compétence de la juridiction administrative, au motif que le préjudice allégué par la société trouve « essentiellement » son origine dans les conditions dans lesquelles a été organisée et conçue la mission de protection (police administrative). Le juge retient alors la notion d'opération de police déterminante dans la réalisation d'un préjudice.
§2 : Les finalités de la police administrative
Les finalités de la police administrative étaient jusqu'à récemment présentées sous une forme de trilogie, sur le fondement de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales. Une quatrième composante de l'ordre public est apparue, la dignité de la personne humaine.
A - La trilogie classique : sécurité, salubrité, tranquillité
Ces buts figurent à l'article L. 2212-2 du CGCT. La police administrative a en vue le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques (v. article de Benoit Delaunay, « Faut-il revoir la trilogie des buts de police administrative ? », JCP-A, 16 avril 2012, n° 15, 2112).
Tx.Article L. 2212-2 :
« La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :
1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ;
2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;
3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;
4° L'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente ;
5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ;
6° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l'état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ;
7° Le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. »
« La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :
1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ;
2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;
3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;
4° L'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente ;
5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ;
6° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l'état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ;
7° Le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. »
Certaines dispositions sont codifiées désormais au Code de la sécurité intérieure (art. L. 131-1 sur les pouvoirs de police du maire par exemple).
L'ordre public a tendance à se dédoubler entre un ordre public général et des ordres publics partiels ou sectoriels (but esthétique, but économique...) ; les buts spéciaux renvoient davantage à des polices administratives spéciales (voir infra).
B - Respect de la dignité de la personne humaine et conception renouvelée de l'ordre public
La question est ancienne : l'autorité de police peut-elle agir dans un but de moralité publique ? Le souci de préserver la moralité publique peut faire partie du bon ordre ; l'autorité publique ne peut agir que lorsqu'il y a risque de troubles matériels, extérieurs, visibles à l'ordre public. En général, le juge se place sur un autre fondement que celui de la moralité publique.
Ex.CE, 8 juin 2005, Commune de Houilles, n° 281084 : le juge ne se place pas ici sur le terrain de la moralité, mais sur celui de la tranquillité publique et de la protection de la jeunesse.
La question s'est posée pour la diffusion de certains films : peut-on, au nom de la moralité publique, interdire la diffusion de films ? La diffusion du film obéit à un régime de double police si l'on peut dire, car il existe une police spéciale du cinéma, police exercée au niveau national, et la police administrative classique, entre les mains des maires de communes.
Ainsi la diffusion d'un film est d'abord autorisée au plan national (police spéciale du cinéma), qui se concrétise par un visa d'exploitation, et l'on peut apprécier le caractère du film pour l'autoriser pour tous les publics ou pour certains seulement :
Ex.CE, 1er juin 2015, Association Promouvoir, n° 372057 :
« Considérant que les dispositions de l'article L. 211-1 du code du cinéma et de l'image animée (« La représentation cinématographique est subordonnée à l'obtention d'un visa d'exploitation délivré par le ministre chargé de la culture. Ce visa peut être refusé ou sa délivrance subordonnée à des conditions pour des motifs tirés de la protection de l'enfance et de la jeunesse ou du respect de la dignité humaine ») confèrent au ministre chargé de la culture l'exercice d'une police spéciale fondée sur les nécessités de la protection de l'enfance et de la jeunesse et du respect de la dignité humaine, en vertu de laquelle il lui incombe en particulier de prévenir la commission de l'infraction réprimée par les dispositions de l'article 227-24 du code pénal, qui interdisent la diffusion, par quelque moyen que ce soit et quel qu'en soit le support, d'un message à caractère violent ou de nature à porter gravement atteinte à la dignité humaine lorsqu'il est susceptible d'être vu ou perçu par un mineur, soit en refusant de délivrer à une œuvre cinématographique un visa d'exploitation, soit en imposant à sa diffusion l'une des restrictions prévues à l'article R. 211-12 du code du cinéma et de l'image animée, qui lui paraît appropriée au regard tant des intérêts publics dont il doit assurer la préservation que du contenu particulier de cette œuvre ; qu'il résulte de ce dernier article qu'il appartient aux juges du fond, saisis d'un recours dirigé contre le visa d'exploitation délivré à une œuvre comportant des scènes violentes, de rechercher si les scènes en cause caractérisent ou non l'existence de scènes de très grande violence de la nature de celles dont le 4° et le 5° de cet article interdisent la projection à des mineurs ; que, dans l'hypothèse où le juge retient une telle qualification, il lui revient ensuite d'apprécier la manière dont ces scènes sont filmées et dont elles s'insèrent au sein de l'œuvre considérée, pour déterminer laquelle de ces deux restrictions est appropriée, eu égard aux caractéristiques de cette œuvre cinématographique. »
Le juge applique ces principes au film en litige : « Considérant que, lorsqu'une œuvre cinématographique comporte, comme tel est le cas du film SAW 3 D Chapitre final, de nombreuses scènes violentes, il y a lieu de prendre en considération, pour déterminer si la présence de ces scènes doit entraîner une interdiction aux mineurs de dix-huit ans, la manière, plus ou moins réaliste, dont elles sont filmées, l'effet qu'elles sont destinées à produire sur les spectateurs, notamment de nature à inciter à la violence ou à la banaliser, enfin, toute caractéristique permettant d'apprécier la mise à distance de la violence et d'en relativiser l'impact sur la jeunesse ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le film SAW 3 D Chapitre final comporte un grand nombre de scènes filmées avec un grand réalisme, montrant des actes répétés de torture et de barbarie et représentant, de manière particulièrement complaisante, les souffrances atroces, tant physiques que psychologiques, des victimes prises dans des pièges, mis au point par un tueur, où elles sont incitées à se mutiler elles-mêmes soit pour échapper à la mort, soit pour sauver des proches ; que de telles scènes, sans toutefois caractériser une incitation à la violence, comportent une représentation de la violence de nature à heurter la sensibilité des mineurs et justifient ainsi une interdiction de ce film aux mineurs de dix-huit ans ; que, par suite, le ministre de la culture a commis une erreur d'appréciation en interdisant la diffusion du film en cause aux seuls mineurs de seize ans » (voir également CE, 30 septembre 2015, Association Promouvoir, n° 392461, à propos de l'interdiction à certains publics du film Love).
CE, 28 septembre 2016, Association Promouvoir, n° 395535, à propos du film La vie d'Adèle :
« Considérant qu'il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué qu'après avoir rappelé le thème du film, la cour administrative d'appel de Paris a estimé que le film La vie d'Adèle : Chapitres 1 et 2 comportait plusieurs scènes de sexe présentées de façon réaliste, et que les conditions de mise en scène d'une de ces scènes excluait toute possibilité pour les spectateurs et, notamment les plus jeunes, de distanciation par rapport à ce qui leur était donné à voir ; qu'elle a déduit de ces constatations que les effets du film sur la sensibilité du jeune public faisaient obstacle à ce que sa représentation publique ne soit interdite qu'aux seuls mineurs de moins de douze ans ; Considérant, toutefois, qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que si les scènes de sexe en cause, bien que simulées, présentent un caractère de réalisme indéniable, elles sont, d'une part, exemptes de toute violence, et, d'autre part, filmées sans intention dégradante ; que ces scènes s'insèrent de façon cohérente dans la trame narrative globale de l'œuvre, d'une durée totale de près de trois heures, dont l'ambition est de dépeindre le caractère passionné d'une relation amoureuse entre deux jeunes femmes ; qu'en outre, ainsi qu'il a été rappelé au point 1, la ministre de la culture et de la communication a assorti le visa accordé d'un avertissement destiné à l'information des spectateurs les plus jeunes et de leurs parents ; qu'il s'ensuit, dans ces conditions, que la cour administrative d'appel de Paris, en jugeant que le film était de nature à heurter la sensibilité du jeune public pour en déduire que la ministre avait entaché d'erreur d'appréciation sa décision d'accorder un visa d'exploitation comportant une interdiction limitée aux mineurs de moins de douze ans, a inexactement qualifié les faits de l'espèce ».
« Considérant que les dispositions de l'article L. 211-1 du code du cinéma et de l'image animée (« La représentation cinématographique est subordonnée à l'obtention d'un visa d'exploitation délivré par le ministre chargé de la culture. Ce visa peut être refusé ou sa délivrance subordonnée à des conditions pour des motifs tirés de la protection de l'enfance et de la jeunesse ou du respect de la dignité humaine ») confèrent au ministre chargé de la culture l'exercice d'une police spéciale fondée sur les nécessités de la protection de l'enfance et de la jeunesse et du respect de la dignité humaine, en vertu de laquelle il lui incombe en particulier de prévenir la commission de l'infraction réprimée par les dispositions de l'article 227-24 du code pénal, qui interdisent la diffusion, par quelque moyen que ce soit et quel qu'en soit le support, d'un message à caractère violent ou de nature à porter gravement atteinte à la dignité humaine lorsqu'il est susceptible d'être vu ou perçu par un mineur, soit en refusant de délivrer à une œuvre cinématographique un visa d'exploitation, soit en imposant à sa diffusion l'une des restrictions prévues à l'article R. 211-12 du code du cinéma et de l'image animée, qui lui paraît appropriée au regard tant des intérêts publics dont il doit assurer la préservation que du contenu particulier de cette œuvre ; qu'il résulte de ce dernier article qu'il appartient aux juges du fond, saisis d'un recours dirigé contre le visa d'exploitation délivré à une œuvre comportant des scènes violentes, de rechercher si les scènes en cause caractérisent ou non l'existence de scènes de très grande violence de la nature de celles dont le 4° et le 5° de cet article interdisent la projection à des mineurs ; que, dans l'hypothèse où le juge retient une telle qualification, il lui revient ensuite d'apprécier la manière dont ces scènes sont filmées et dont elles s'insèrent au sein de l'œuvre considérée, pour déterminer laquelle de ces deux restrictions est appropriée, eu égard aux caractéristiques de cette œuvre cinématographique. »
Le juge applique ces principes au film en litige : « Considérant que, lorsqu'une œuvre cinématographique comporte, comme tel est le cas du film SAW 3 D Chapitre final, de nombreuses scènes violentes, il y a lieu de prendre en considération, pour déterminer si la présence de ces scènes doit entraîner une interdiction aux mineurs de dix-huit ans, la manière, plus ou moins réaliste, dont elles sont filmées, l'effet qu'elles sont destinées à produire sur les spectateurs, notamment de nature à inciter à la violence ou à la banaliser, enfin, toute caractéristique permettant d'apprécier la mise à distance de la violence et d'en relativiser l'impact sur la jeunesse ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le film SAW 3 D Chapitre final comporte un grand nombre de scènes filmées avec un grand réalisme, montrant des actes répétés de torture et de barbarie et représentant, de manière particulièrement complaisante, les souffrances atroces, tant physiques que psychologiques, des victimes prises dans des pièges, mis au point par un tueur, où elles sont incitées à se mutiler elles-mêmes soit pour échapper à la mort, soit pour sauver des proches ; que de telles scènes, sans toutefois caractériser une incitation à la violence, comportent une représentation de la violence de nature à heurter la sensibilité des mineurs et justifient ainsi une interdiction de ce film aux mineurs de dix-huit ans ; que, par suite, le ministre de la culture a commis une erreur d'appréciation en interdisant la diffusion du film en cause aux seuls mineurs de seize ans » (voir également CE, 30 septembre 2015, Association Promouvoir, n° 392461, à propos de l'interdiction à certains publics du film Love).
CE, 28 septembre 2016, Association Promouvoir, n° 395535, à propos du film La vie d'Adèle :
« Considérant qu'il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué qu'après avoir rappelé le thème du film, la cour administrative d'appel de Paris a estimé que le film La vie d'Adèle : Chapitres 1 et 2 comportait plusieurs scènes de sexe présentées de façon réaliste, et que les conditions de mise en scène d'une de ces scènes excluait toute possibilité pour les spectateurs et, notamment les plus jeunes, de distanciation par rapport à ce qui leur était donné à voir ; qu'elle a déduit de ces constatations que les effets du film sur la sensibilité du jeune public faisaient obstacle à ce que sa représentation publique ne soit interdite qu'aux seuls mineurs de moins de douze ans ; Considérant, toutefois, qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que si les scènes de sexe en cause, bien que simulées, présentent un caractère de réalisme indéniable, elles sont, d'une part, exemptes de toute violence, et, d'autre part, filmées sans intention dégradante ; que ces scènes s'insèrent de façon cohérente dans la trame narrative globale de l'œuvre, d'une durée totale de près de trois heures, dont l'ambition est de dépeindre le caractère passionné d'une relation amoureuse entre deux jeunes femmes ; qu'en outre, ainsi qu'il a été rappelé au point 1, la ministre de la culture et de la communication a assorti le visa accordé d'un avertissement destiné à l'information des spectateurs les plus jeunes et de leurs parents ; qu'il s'ensuit, dans ces conditions, que la cour administrative d'appel de Paris, en jugeant que le film était de nature à heurter la sensibilité du jeune public pour en déduire que la ministre avait entaché d'erreur d'appréciation sa décision d'accorder un visa d'exploitation comportant une interdiction limitée aux mineurs de moins de douze ans, a inexactement qualifié les faits de l'espèce ».
Le décret de 2003 a introduit la notion de « scènes de sexe non simulées ou de très grande violence » ; cela implique donc que l'existence, dans un film, de scènes relevant de l'une ou de l'autre de ces qualifications impose que le visa soit accompagné d'une interdiction de la diffusion de l'œuvre à l'ensemble des mineurs. Dans l'arrêt précité de 2015 à propos du film Love, le Conseil d'Etat a précisé les critères qui doivent être mis en œuvre pour déterminer si un film comporte des scènes de sexe non simulées : ce sont « des scènes qui présentent, sans aucune dissimulation, des pratiques à caractère sexuel ». Mais il convient de prendre en compte la manière plus ou moins réaliste dont ces scènes sont filmées et l'effet qu'elles sont destinées à produire sur les spectateurs. Et le rapporteur public avait indiqué : « il nous semble que l'existence, dans une œuvre cinématographique, de scènes de sexe présentées de façon réaliste est de nature à nuire à l'épanouissement psychologique des jeunes de 12 et 13 ans, qui sont les plus vulnérables des mineurs autorisés à voir un film par l'effet d'un visa assorti d'une interdiction aux moins de 12 ans, sauf si la façon dont ces scènes sont montrées permet aux plus jeunes de prendre de la distance par rapport à ce qu'ils voient » (C. Cantié, RFDA 2016, p. 138, spéc. p. 141). Le juge a ainsi censuré la décision du ministre s'agissant du film La vie d'Adèle, en estimant que le visa ne protégeait pas suffisamment les mineurs.
Il est intéressant de constater que les critères ainsi dégagé par le juge administratif ont été appliqués à un film documentaire (CE, 5 avril 2019, SARL Margo Cinéma, n° 417343) décrivant les pratiques salafistes: après avoir rappelé sa jurisprudence en matière de délivrance d’un visa d’exploitation aux films pornographiques ou violents, il précise que, pour « les films à caractère documentaire, qui visent à décrire la réalité des situations dont ils portent témoignage et qui ont ainsi pour objet de contribuer à l’établissement et à la diffusion de connaissances », l’appréciation portée par le ministre, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, doit préserver la liberté d’information. En l’espèce, les scènes très violentes (tortures, assassinats, mutilations) « s’insèrent de manière cohérente dans le propos du film documentaire, dont l’objet est d’informer le public sur la réalité de la violence salafiste en confrontant les discours tenus par des personnes promouvant cette idéologie aux actes de violence commis par des personnes et groupes s’en réclamant ». Des éléments expliquent cette violence et cherchent à en faire comprendre les dangers, y compris à des mineurs de moins de 18 ans. Le visa d’exploitation restrictif est donc annulé.
Mais, au plan local ensuite, l'immoralité du film ne peut devenir un motif légal d'interdiction que si elle s'accompagne de circonstances locales particulières laissant penser qu'il peut y avoir risques de troubles à l'ordre public.
Ex.CE, 18 décembre 1959, Société Les Films Lutetia, Rec., p. 693 ; GAJA n° 72 : « un maire, responsable du maintien de l'ordre dans sa commune, peut donc interdire sur le territoire de celle-ci la représentation d'un film auquel le visa ministériel d'exploitation a été accordé mais dont la projection est susceptible d'entraîner des troubles sérieux ou d'être, à raison du caractère immoral dudit film et de circonstances locales, préjudiciable à l'ordre public ».
Les troubles sérieux renvoient à l'existence ou à la menace de désordres extérieurs et matériels dans la commune ; l'immoralité ne peut être considérée comme un motif légal d'interdiction de diffusion d'un film que s'il s'accompagne de circonstances locales particulières, alors que le commissaire du Gouvernement dans cette affaire avait estimé que l'immoralité ne pouvait pas justifier l'interdiction de diffusion d'un film. Le juge exerce un contrôle approfondi sur ces circonstances locales, qui peuvent tenir à la composition de la population (un public essentiellement composé de jeunes), au lieu dans lequel se déroule le film... Si les circonstances locales ne font apparaître aucun élément spécifique, la mesure d'interdiction du film prise par le maire sera annulée (CE, 26 juillet 1985, Ville d'Aix-en-Provence, RFDA 1986, p. 439).
Il faut noter que, compte tenu de la difficulté à qualifier la moralité et l'immoralité au regard de l'évolution des mœurs et de la société, les maires ne semblent plus guère utiliser cette prérogative...
Mais un cas spécifique est intervenu : l'autorité de police doit prendre toutes les mesures pour prévenir une atteinte à l'ordre public ; le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l'ordre public, comme l'indique l'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge ; l'autorité de police peut, même en l'absence de circonstances locales particulières, interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignité de la personne humaine ; en l'espèce, il s'agissait d'un lancer de nain, le nain étant consentant, cette attraction constituant même son gagne-pain.
Ex.CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge :
« Vu la requête enregistrée le 24 avril 1992 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la commune de Morsang-sur-Orge, représentée par son maire en exercice domicilié en cette qualité en l'hôtel de ville ; la commune de Morsang-sur-Orge demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le jugement du 25 février 1992 par lequel le tribunal administratif de Versailles a, à la demande de la société Fun Production et de M. X..., d'une part, annulé l'arrêté du 25 octobre 1991 par lequel son maire a interdit le spectacle de "lancer de nains" prévu le 25 octobre 1991 à la discothèque de l'Embassy Club, d'autre part, l'a condamnée à verser à ladite société et à M. X... la somme de 10 000 F en réparation du préjudice résultant dudit arrêté ;
2°) de condamner la société Fun Production et M. X... à lui verser la somme de 10 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code des communes et notamment son article L. 131-2 ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 131-2 du code des communes : "La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique" ;
Considérant qu'il appartient à l'autorité investie du pouvoir de police municipale de prendre toute mesure pour prévenir une atteinte à l'ordre public ; que le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l'ordre public ; que l'autorité investie du pouvoir de police municipale peut, même en l'absence de circonstances locales particulières, interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignité de la personne humaine ;
Considérant que l'attraction de "lancer de nain" consistant à faire lancer un nain par des spectateurs conduit à utiliser comme un projectile une personne affectée d'un handicap physique et présentée comme telle ; que, par son objet même, une telle attraction porte atteinte à la dignité de la personne humaine ; que l'autorité investie du pouvoir de police municipale pouvait, dès lors, l'interdire même en l'absence de circonstances locales particulières et alors même que des mesures de protection avaient été prises pour assurer la sécurité de la personne en cause et que celle-ci se prêtait librement à cette exhibition, contre rémunération ;
Considérant que, pour annuler l'arrêté du 25 octobre 1991 du maire de Morsang-sur-Orge interdisant le spectacle de "lancer de nains" prévu le même jour dans une discothèque de la ville, le tribunal administratif de Versailles s'est fondé sur le fait qu'à supposer même que le spectacle ait porté atteinte à la dignité de la personne humaine, son interdiction ne pouvait être légalement prononcée en l'absence de circonstances locales particulières ; qu'il résulte de ce qui précède qu'un tel motif est erroné en droit ;
Considérant qu'il appartient au Conseil d'Etat saisi par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la société Fun Production et M. X... tant devant le tribunal administratif que devant le Conseil d'Etat ;
Considérant que le respect du principe de la liberté du travail et de celui de la liberté du commerce et de l'industrie ne fait pas obstacle à ce que l'autorité investie du pouvoir de police municipale interdise une activité même licite si une telle mesure est seule de nature à prévenir ou faire cesser un trouble à l'ordre public ; que tel est le cas en l'espèce, eu égard à la nature de l'attraction en cause ;
Considérant que le maire de Morsang-sur-Orge ayant fondé sa décision sur les dispositions précitées de l'article L. 131-2 du code des communes qui justifiaient, à elles seules, une mesure d'interdiction du spectacle, le moyen tiré de ce que cette décision ne pouvait trouver sa base légale ni dans l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni dans une circulaire du ministre de l'intérieur, du 27 novembre 1991, est inopérant. »
La question s'est à nouveau posée à propos du spectacle de Dieudonné, « Le Mur ». Le Conseil d'Etat a estimé (CE, ord. réf., 9 janvier 2014, RFDA 2014, p. 87, note Gohin ; AJDA 2014, p. 129, note Seiller; JCP-A 2014, 2014, note Tukov) que le spectacle pouvait être interdit : il soulignait la réalité et la gravité des risques de troubles à l'ordre public ; il insistait sur le fait que les propos tenus risquaient porter de « graves atteintes au respect des valeurs et principes, notamment de dignité de la personne humaine, consacrés par la Déclaration de 1789 et par la tradition républicaine ».
Il s'agit d'une reprise, au plan contentieux, des éléments retenu dans l'étude que le Conseil d'Etat avait adoptée relative aux possibilités juridiques d'interdiction du port du voile intégral (étude du 30 mars 2010) ; les valeurs républicaines reflètent ce qui assure la cohésion sociale ; peut-on retenir une conception positive de l'ordre public, fondée sur un socle d'exigences fondamentales garantissant le libre exercice des libertés ? La Cour européenne des droits de l'homme a retenu cette approche dans l'arrêt SAS c./ France, du 1er juillet 2014, à propos de la loi française interdisant le port du voile intégral dans l'espace public.« Vu la requête enregistrée le 24 avril 1992 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la commune de Morsang-sur-Orge, représentée par son maire en exercice domicilié en cette qualité en l'hôtel de ville ; la commune de Morsang-sur-Orge demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le jugement du 25 février 1992 par lequel le tribunal administratif de Versailles a, à la demande de la société Fun Production et de M. X..., d'une part, annulé l'arrêté du 25 octobre 1991 par lequel son maire a interdit le spectacle de "lancer de nains" prévu le 25 octobre 1991 à la discothèque de l'Embassy Club, d'autre part, l'a condamnée à verser à ladite société et à M. X... la somme de 10 000 F en réparation du préjudice résultant dudit arrêté ;
2°) de condamner la société Fun Production et M. X... à lui verser la somme de 10 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code des communes et notamment son article L. 131-2 ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 131-2 du code des communes : "La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique" ;
Considérant qu'il appartient à l'autorité investie du pouvoir de police municipale de prendre toute mesure pour prévenir une atteinte à l'ordre public ; que le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l'ordre public ; que l'autorité investie du pouvoir de police municipale peut, même en l'absence de circonstances locales particulières, interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignité de la personne humaine ;
Considérant que l'attraction de "lancer de nain" consistant à faire lancer un nain par des spectateurs conduit à utiliser comme un projectile une personne affectée d'un handicap physique et présentée comme telle ; que, par son objet même, une telle attraction porte atteinte à la dignité de la personne humaine ; que l'autorité investie du pouvoir de police municipale pouvait, dès lors, l'interdire même en l'absence de circonstances locales particulières et alors même que des mesures de protection avaient été prises pour assurer la sécurité de la personne en cause et que celle-ci se prêtait librement à cette exhibition, contre rémunération ;
Considérant que, pour annuler l'arrêté du 25 octobre 1991 du maire de Morsang-sur-Orge interdisant le spectacle de "lancer de nains" prévu le même jour dans une discothèque de la ville, le tribunal administratif de Versailles s'est fondé sur le fait qu'à supposer même que le spectacle ait porté atteinte à la dignité de la personne humaine, son interdiction ne pouvait être légalement prononcée en l'absence de circonstances locales particulières ; qu'il résulte de ce qui précède qu'un tel motif est erroné en droit ;
Considérant qu'il appartient au Conseil d'Etat saisi par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la société Fun Production et M. X... tant devant le tribunal administratif que devant le Conseil d'Etat ;
Considérant que le respect du principe de la liberté du travail et de celui de la liberté du commerce et de l'industrie ne fait pas obstacle à ce que l'autorité investie du pouvoir de police municipale interdise une activité même licite si une telle mesure est seule de nature à prévenir ou faire cesser un trouble à l'ordre public ; que tel est le cas en l'espèce, eu égard à la nature de l'attraction en cause ;
Considérant que le maire de Morsang-sur-Orge ayant fondé sa décision sur les dispositions précitées de l'article L. 131-2 du code des communes qui justifiaient, à elles seules, une mesure d'interdiction du spectacle, le moyen tiré de ce que cette décision ne pouvait trouver sa base légale ni dans l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni dans une circulaire du ministre de l'intérieur, du 27 novembre 1991, est inopérant. »
La question s'est à nouveau posée à propos du spectacle de Dieudonné, « Le Mur ». Le Conseil d'Etat a estimé (CE, ord. réf., 9 janvier 2014, RFDA 2014, p. 87, note Gohin ; AJDA 2014, p. 129, note Seiller; JCP-A 2014, 2014, note Tukov) que le spectacle pouvait être interdit : il soulignait la réalité et la gravité des risques de troubles à l'ordre public ; il insistait sur le fait que les propos tenus risquaient porter de « graves atteintes au respect des valeurs et principes, notamment de dignité de la personne humaine, consacrés par la Déclaration de 1789 et par la tradition républicaine ».
Dans ces différentes espèces, il existait des troubles à un ordre public immatériel et non plus seulement matériel (J.-E. Schoettl, « Réflexions sur l'ordre public immatériel », RFDA 2018, p. 327 ; M.-O. Peyroux-Sissoko, L'ordre public immatériel en droit public français, Thèse, Paris I, 2017). L'on peut évoquer l'ordre symbolique.
Ex.Plus récemment, dans un arrêt du 9 novembre 2015, Association générale contre le racisme et pour le respect de l'identité française chrétienne, et Dieudonné, n° 376107, le Conseil d'Etat a rappelé qu'il appartient à l'autorité investie du pouvoir de police administrative de prendre les mesures nécessaires, adaptées et proportionnées pour prévenir la commission d'infractions pénales susceptibles de constituer un trouble à l'ordre public sans porter d'atteinte excessive à l'exercice par les citoyens de leurs libertés fondamentales ; il rappelle également que des propos et gestes peuvent porter atteinte à la dignité de la personne humaine, alors même qu'ils ne provoqueraient pas de troubles matériels. Cela a suscité certaines interrogations dans la doctrine (P. Bon, Le but de la police administrative générale après l'affaire Dieudonné, RFDA 2016, p. 791). Celle-ci estimait critiquable d'affirmer que l'autorité de police administrative puisse intervenir pour prévenir la commission de n'importe quelles infractions pénales « faisant de cette finalité un but autonome de la police administrative ». Et selon J. Petit, « le seul fait qu'une conduite soit pénalement répréhensible n'autorise pas l'autorité de police à l'interdire ; seul importe, à cet égard, que le comportement considéré soit de nature à nuire à l'ordre public général, ce qui n'est pas nécessairement le cas de toute infraction pénale ». Dès lors, il faudrait entendre, conformément à l'arrêt du 9 novembre 2015, que l'autorité de police administrative ne peut intervenir que si des faits sont susceptibles de constituer des infractions pénales et d'être à l'origine d'un trouble à l'ordre public.
En revanche, l'exposition dans la vitrine d'une boulangerie de pâtisseries figurant des personnages de couleur noire présentés dans une attitude obscène et s'inscrivant délibérément dans l'iconographie colonialiste est sans doute de nature à choquer mais ne constitue pas en elle-même une atteinte à la dignité de la personne humaine (CE, réf., 16 avril 2015, SARL Grasse Boulange, n° 389372).
Il en est de même de l'exposition de panneaux représentant dans des femmes dans des attitudes déplacées ; même si le mauvais goût est avéré, il n'y a pas, selon le juge des référés, atteinte à la dignité humaine.
CE, ord. ref., 1er septembre 2017, Commune de Dannemerie c/ Assoc. Les effronté.e.s, n° 413607, JCP-A 2018, n° 2, 2025, note V. Donier :
« Le juge des référés tire des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative le pouvoir de prescrire, dans un délai de quarante-huit heures, toutes mesures utiles pour faire cesser les atteintes graves et manifestement illégales au droit au respect de la dignité humaine, notamment pour éviter la soumission d'une ou plusieurs personnes à un traitement inhumain ou dégradant. En l'espèce, si, en dépit des intentions affichées par la commune, les panneaux incriminés peuvent être perçus par certains comme véhiculant, pris dans leur ensemble, des stéréotypes dévalorisants pour les femmes, à l'opposé de l'objectif poursuivi par le législateur lors de l'adoption de la loi du 4 août 2014, ou, pour quelques-uns d'entre eux, comme témoignant d'un goût douteux voire comme présentant un caractère suggestif inutilement provocateur s'agissant d'éléments disposés par une collectivité dans l'espace public, leur installation ne peut être regardée comme portant au droit au respect de la dignité humaine une atteinte grave et manifestement illégale de nature à justifier l'intervention du juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, dans un délai de quarante-huit heures »).
Le juge a également confirmé, au titre des référés, qu'il existait une obligation d'agir de l'Etat pour maintenir la dignité humaine, consacrant ainsi une sorte de dignité-droit. Les autorités de police doivent tout mettre en œuvre pour protéger le respect de la dignité de la personne humaine. Il a précisé qu'en l'absence de texte particulier, « il appartient aux autorités titulaires du pouvoir de police générale, garantes du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine, de veiller, notamment, à ce que le droit de toute personne à ne pas être soumise à des traitements inhumains ou dégradants soit garanti ; lorsque la carence des autorités publiques expose des personnes à être soumises, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, et que la situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un délai de quarante-huit heures, le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par l'article L. 521-2 CJA, prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser la situation résultant de cette carence », et ceci sans remettre en cause les choix des autorités publiques (CE, 31 juillet 2017, Commune de Calais, n° 412125).
En revanche, l'exposition dans la vitrine d'une boulangerie de pâtisseries figurant des personnages de couleur noire présentés dans une attitude obscène et s'inscrivant délibérément dans l'iconographie colonialiste est sans doute de nature à choquer mais ne constitue pas en elle-même une atteinte à la dignité de la personne humaine (CE, réf., 16 avril 2015, SARL Grasse Boulange, n° 389372).
Il en est de même de l'exposition de panneaux représentant dans des femmes dans des attitudes déplacées ; même si le mauvais goût est avéré, il n'y a pas, selon le juge des référés, atteinte à la dignité humaine.
CE, ord. ref., 1er septembre 2017, Commune de Dannemerie c/ Assoc. Les effronté.e.s, n° 413607, JCP-A 2018, n° 2, 2025, note V. Donier :
« Le juge des référés tire des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative le pouvoir de prescrire, dans un délai de quarante-huit heures, toutes mesures utiles pour faire cesser les atteintes graves et manifestement illégales au droit au respect de la dignité humaine, notamment pour éviter la soumission d'une ou plusieurs personnes à un traitement inhumain ou dégradant. En l'espèce, si, en dépit des intentions affichées par la commune, les panneaux incriminés peuvent être perçus par certains comme véhiculant, pris dans leur ensemble, des stéréotypes dévalorisants pour les femmes, à l'opposé de l'objectif poursuivi par le législateur lors de l'adoption de la loi du 4 août 2014, ou, pour quelques-uns d'entre eux, comme témoignant d'un goût douteux voire comme présentant un caractère suggestif inutilement provocateur s'agissant d'éléments disposés par une collectivité dans l'espace public, leur installation ne peut être regardée comme portant au droit au respect de la dignité humaine une atteinte grave et manifestement illégale de nature à justifier l'intervention du juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, dans un délai de quarante-huit heures »).
Le juge a également confirmé, au titre des référés, qu'il existait une obligation d'agir de l'Etat pour maintenir la dignité humaine, consacrant ainsi une sorte de dignité-droit. Les autorités de police doivent tout mettre en œuvre pour protéger le respect de la dignité de la personne humaine. Il a précisé qu'en l'absence de texte particulier, « il appartient aux autorités titulaires du pouvoir de police générale, garantes du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine, de veiller, notamment, à ce que le droit de toute personne à ne pas être soumise à des traitements inhumains ou dégradants soit garanti ; lorsque la carence des autorités publiques expose des personnes à être soumises, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, et que la situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un délai de quarante-huit heures, le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par l'article L. 521-2 CJA, prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser la situation résultant de cette carence », et ceci sans remettre en cause les choix des autorités publiques (CE, 31 juillet 2017, Commune de Calais, n° 412125).
Cette évolution vers un ordre public immatériel était radicalement exclue par Maurice Hauriou...
Tx.Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public (rééd., 2002, Dalloz, p. 549) :
« L'ordre public, au sens de la police, est l'ordre matériel et extérieur considéré comme un état de fait opposé au désordre, l'état de paix opposé à l'état de trouble. Pour la police, mérite d'être interdit tout ce qui provoque du désordre, mérite d'être protégé ou toléré tout ce qui n'en provoque point. Le désordre matériel est le symptôme qui guide la police comme la fièvre est le symptôme qui guide le médecin. Et la police emploie, comme la médecine, une thérapeutique qui tend uniquement à faire disparaître les symptômes ; elle n'essaie point d'atteindre les causes profondes du mal social, elle se contente de rétablir l'ordre matériel et même, le plus souvent, l'ordre dans la rue ; en d'autres termes, elle ne poursuit pas l'ordre moral dans les idées et dans les sentiments, elle ne pourchasse pas les désordres moraux, elle est pour cela radicalement incompétente ; si elle l'essayait, elle verserait immédiatement dans l'inquisition et dans l'oppression des consciences à cause de la lourdeur de son mécanisme. Afin d'assurer la liberté de conscience et de pensée, le régime administratif est obligé d'établir une distinction entre les idées et les faits ; en principe, il y a liberté de discuter et de propager toutes sortes d'idées, la police n'intervient que pour empêcher de passer à l'exécution des actes dangereux ou nuisibles. »
« L'ordre public, au sens de la police, est l'ordre matériel et extérieur considéré comme un état de fait opposé au désordre, l'état de paix opposé à l'état de trouble. Pour la police, mérite d'être interdit tout ce qui provoque du désordre, mérite d'être protégé ou toléré tout ce qui n'en provoque point. Le désordre matériel est le symptôme qui guide la police comme la fièvre est le symptôme qui guide le médecin. Et la police emploie, comme la médecine, une thérapeutique qui tend uniquement à faire disparaître les symptômes ; elle n'essaie point d'atteindre les causes profondes du mal social, elle se contente de rétablir l'ordre matériel et même, le plus souvent, l'ordre dans la rue ; en d'autres termes, elle ne poursuit pas l'ordre moral dans les idées et dans les sentiments, elle ne pourchasse pas les désordres moraux, elle est pour cela radicalement incompétente ; si elle l'essayait, elle verserait immédiatement dans l'inquisition et dans l'oppression des consciences à cause de la lourdeur de son mécanisme. Afin d'assurer la liberté de conscience et de pensée, le régime administratif est obligé d'établir une distinction entre les idées et les faits ; en principe, il y a liberté de discuter et de propager toutes sortes d'idées, la police n'intervient que pour empêcher de passer à l'exécution des actes dangereux ou nuisibles. »