La déconcentration est un phénomène ancien en France, qui a accompagné la décentralisation. La charte de la déconcentration du 7 mai 2015 réaffirme la nécessité de la présence de l’Etat dans les territoires, en reconnaissant deux circonscriptions administratives de l’Etat, la région avec à sa tête un préfet de région, et le département, avec à sa tête un préfet de département, alors que l’arrondissement, placé sous l’autorité d’un sous-préfet, est simplement considéré comme un cadre territorial d’action de l’Etat. La réforme de la carte régionale s’est accompagnée d’une réorganisation de l’administration de l’Etat au sein des territoires. La Révision générale des politiques publiques (RGPP) et la Réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE) ont affecté l’organisation des administrations déconcentrées de l’Etat.
Section 1. L'administration de l'Etat dans la région
La région, circonscription administrative de l'Etat, est dirigée par un préfet (§1) ; la circonscription régionale présente certaines caractéristiques (§2).
§1. Région et Préfet de région
La région est donc une circonscription administrative de l’Etat, en même temps qu’une collectivité territoriale décentralisée. Les régions économiques ont d’abord vu le jour en 1938 (décret du 28 septembre), établissements publics, qui deviendront les chambres régionales de commerce et d’industrie ; à l’origine, il s’agissait de groupements de chambres de commerce. 19 régions économiques étaient alors créées, respectant les limites des départements. Ces régions économiques fonctionnèrent très peu de temps puisque survint la seconde guerre mondiale (v. J.-L. Masson, Provinces, départements, régions : l’organisation administrative de la France d’hier à demain, éd. F. Lanore, 1984).
On ne peut pas parler alors de véritable régionalisation ; c’est en 1941 (loi du 19 avril) que sont institués des préfets régionaux, instruments de concentration du pouvoir au niveau régional (v. J.-L. Masson, op. cit.). Un préfet-délégué auprès du préfet régional est créé par décret du 18 juillet 1941. Une ordonnance du 3 juin 1944 supprime les préfectures régionales et les missions incombant aux préfets régionaux. Un décret n° 55-873 du 30 juin 1955 crée des régions économiques de programme ; un décret n° 59-171 du 7 janvier 1959 les transforme en circonscriptions d’action régionale ; le décret n° 60-516 du 2 juin 1960 délimite les nouvelles régions (en essayant de faire coïncider leurs frontières avec celles des régions militaires) et harmonise les circonscriptions administratives. En revanche, l’organisation des conférences interdépartementales n’était pas fixée par ce texte, mais par une simple circulaire du 20 juin 1960. Le fonctionnement de ce dispositif s’avérant satisfaisant, le Gouvernement passa à une étape suivante : réorganiser les régions pour leur permettre d’assurer leurs nouvelles missions.
Le décret n° 64-251 du 29 juillet 1963 instaure une expérience d’aménagement des services de l’Etat dans les circonscriptions d’action régionale de Bourgogne et de Haute-Normandie. Le décret du 14 mars 1964 généralise cette expérimentation. Selon l’article 1er de ce texte :
Tx.« le préfet coordonnateur institué au chef-lieu de chaque circonscription d’action régionale définie par le décret du 2 juin 1960 prend le titre de préfet de région de… Le préfet de la région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de cette circonscription ».
Ce sont alors 21 préfets de région qui sont créés. Le décret n° 82-390 du 10 mai 1982 est relatif aux pouvoirs des préfets de région, à l’action des services et organismes publics de l’Etat dans la région. La carte administrative régionale est restée stable, assimilant les évolutions de la déconcentration (loi n° 92-125 du 6 février 1992 et décret n° 92-604 du 1er juillet 1992, puis décret n° 2015-510 du 7 mai 2015). Mais pour tenir compte de la réforme territoriale qui a affecté les limites régionales, le Gouvernement a dû modifier les circonscriptions administratives (décret n° 2015-969 du 31 juillet 2015 ; voir également le décret n° 2016-1689 du 8 décembre 2016 fixant le nom, la composition et le chef-lieu des circonscriptions administratives régionales).
A. L'évolution de la fonction du préfet de région
1. Un statut proche de celui de préfet de département
Le statut du préfet de région est issu du décret du 14 mars 1964, mais il est actuellement régi par le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, modifié par le décret n° 2010-146 du 16 février 2010. Comme précédemment, le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de région. Le préfet de région bénéficie donc d’un dédoublement fonctionnel puisqu’il est à la fois préfet d’une région et préfet d’un département de cette région. Le statut des préfets, dans leur ensemble, donc à la fois pour les préfets de département et pour les préfets de région, est déterminé par le décret du 29 juillet 1964 modifié par le décret du 29 avril 2004 et par le décret du 16 février 2010.
Le préfet de région est un personnage entre le politique et l'administratif ; il est nommé par décret du Président de la République, sur proposition du Premier ministre et du ministre de l'intérieur ; il entre dans le champ d'application de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; à ce titre, il doit transmettre à la HATVP une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts.
Tx.Selon l’article 72, dernier alinéa de la Constitution :
« Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »
« Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »
Il est dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la région (le préfet de département dans ce dernier), et comme le préfet de département, il a en charge les intérêts nationaux et le respect des lois dans la région ; il représente le Premier ministre et chacun des ministres ; il veille à l’exécution des textes gouvernementaux ; il est le garant de la cohérence de l’action de l’Etat dans la région. Il dirige, sous l’autorité des ministres, les services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat. Les préfets de région et de département sont les délégués territoriaux des établissements publics de l’Etat, sauf exception, et des GIP (voir décret n° 2020-1010 du 6 août 2020 relatif au délégué territorial de l'Agence nationale du sport).
Ils ont la charge d’exercer le contrôle de légalité des actes de la région, des établissements publics régionaux et des établissements publics interrégionaux si ceux-ci ont leur siège dans la région. Ils expliquent et appliquent la politique définie par le Gouvernement.
Le préfet est astreint à une obligation de loyauté envers le Gouvernement puisqu’il est chargé d’appliquer la politique que celui-ci détermine. Il doit respecter un strict devoir de réserve ; il ne bénéficie ni du droit syndical ni du droit de grève. Il est également obligé de respecter ce que l’on appelle une période de réserve, au moment des élections nationales ou locales, comme d’autres fonctionnaires d’autorité.
Depuis le décret du 16 février 2010, le préfet de région a autorité sur les préfets de département, le texte précisant que cette autorité ne peut être déléguée ; il est difficile d’apprécier ce que signifie ce terme, qui ne semble pas devoir se comprendre en termes purement hiérarchiques. La RéATE s'est en effet accompagnée d'un mouvement général de resserrement de l'administration déconcentrée au niveau régional.
Tx.Le préfet de région dans le nouveau schéma préfectoral mis en place par le décret du 16 février 2010 :
Le nouveau schéma préfectoral mis en place par le décret précité du 16 février 2010 vise d'abord à assurer la cohérence de l'action de l'Etat dans la circonscription régionale.
Le préfet de région, garant de la cohérence de l'action de l'Etat dans la région, est responsable de l'exécution des politiques nationales et communautaires, sous réserve des compétences de l'ARS et du Rectorat.
A ce titre, il a autorité sur le préfet de département dans la conduite des politiques publiques par le biais d'un pouvoir d'instruction.
Il dispose par ailleurs d'un pouvoir d'évocation, pour une durée limitée, de tout ou partie d'une compétence à des fins de coordination régionale : dès lors, il prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets de département. Cette faculté ne peut pas être déléguée. Dans une instruction du 13 décembre 2010 du Premier ministre, il est précisé que « l'autorité reconnue au préfet de région ne remet pas en cause la responsabilité première des préfets de département devant les ministres. A cet égard, les recours hiérarchiques contre les décisions des préfets de département continueront à être portés directement devant les ministres compétents ». Le préfet de région n'est donc pas une « instance d'appel » des décisions du préfet de département.
Du point de vue budgétaire, le préfet de région arrête la répartition des crédits des budgets opérationnels de programme (BOP : il comprend une déclinaison des objectifs et des résultats attendus d’un programme selon un critère fonctionnel ou géographique). Ce pouvoir lui confère ainsi la capacité d'adapter les moyens mis à sa disposition aux enjeux territoriaux.
Source : Les préfectures à l’heure de la Réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE, Rapport d’information, Sénat, n° 77 (2013-2014), octobre 2013).
Le nouveau schéma préfectoral mis en place par le décret précité du 16 février 2010 vise d'abord à assurer la cohérence de l'action de l'Etat dans la circonscription régionale.
Le préfet de région, garant de la cohérence de l'action de l'Etat dans la région, est responsable de l'exécution des politiques nationales et communautaires, sous réserve des compétences de l'ARS et du Rectorat.
A ce titre, il a autorité sur le préfet de département dans la conduite des politiques publiques par le biais d'un pouvoir d'instruction.
Il dispose par ailleurs d'un pouvoir d'évocation, pour une durée limitée, de tout ou partie d'une compétence à des fins de coordination régionale : dès lors, il prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets de département. Cette faculté ne peut pas être déléguée. Dans une instruction du 13 décembre 2010 du Premier ministre, il est précisé que « l'autorité reconnue au préfet de région ne remet pas en cause la responsabilité première des préfets de département devant les ministres. A cet égard, les recours hiérarchiques contre les décisions des préfets de département continueront à être portés directement devant les ministres compétents ». Le préfet de région n'est donc pas une « instance d'appel » des décisions du préfet de département.
Du point de vue budgétaire, le préfet de région arrête la répartition des crédits des budgets opérationnels de programme (BOP : il comprend une déclinaison des objectifs et des résultats attendus d’un programme selon un critère fonctionnel ou géographique). Ce pouvoir lui confère ainsi la capacité d'adapter les moyens mis à sa disposition aux enjeux territoriaux.
Source : Les préfectures à l’heure de la Réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE, Rapport d’information, Sénat, n° 77 (2013-2014), octobre 2013).
Le statut du préfet a cependant considérablement évolué du fait de la réforme de la haute fonction publique (ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021). Cette ordonnance supprime l'Ecole Nationale d'Administration et la remplace par l'Institut National du Service Public (INSP). Elle crée un nouveau corps interministériel des administrations de l'Etat, ce qui a entraîné la suppression des grands corps de l'Etat. Ainsi le corps des préfets et des sous-préfets disparait début 2023 (décret n° 2022-491 du 6 avril 2022). Il ne sera plus possible ou en tout cas il n'est plus souhaité de faire toute sa carrière dans le corps préfectoral ou dans le corps diplomatique. Les hauts fonctionnaires seront amenés à changer de fonctions.
2. Des préfectures de région à revoir à la lumière de la nouvelle carte régionale
Le préfet de région sera toujours le préfet du département dans lequel se trouve le chef-lieu de la région, mais cela ne va pas sans poser problème, puisque, à la faveur du redécoupage de la carte des régions décentralisées, les nouveaux chefs-lieux de région ont été déterminés de manière provisoire par décrets (voir la série de décrets du 31 juillet 2015) et de manière définitive par le décret n° 2016-1689 du 8 décembre 2016 fixant le nom, la composition et le chef-lieu des circonscriptions administratives régionales. C’est ainsi que 7 préfets préfigurateurs avaient été nommés pour les 7 nouvelles régions fusionnées (il s’agissait des préfets des régions Alsace, Aquitaine, Bourgogne, Midi-Pyrénées, Haute-Normandie, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes) ; ils ont été chargés, en avril 2015, sous l’autorité du coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l’Etat auprès du Premier ministre (M. Nevache), d’animer et de coordonner la réforme, de mener le dialogue avec les élus et la concertation avec les organisations syndicales pour élaborer un projet d’organisation régionale, incluant notamment une proposition d’organisation fonctionnelle et d’implantation géographique pour chaque direction régionale. Chaque préfet préfigurateur devait remettre son projet d’organisation en juin 2015, après une concertation avec les élus, les représentants du personnel, les services de l’Etat… Le Gouvernement affirmait sa volonté de garantir un fonctionnement plus efficace des services territoriaux de l’État en appui aux politiques publiques de proximité.
Le décret n° 2015-1689 du 17 décembre 2015 portant diverses mesures d'organisation et de fonctionnement dans les régions de l'administration territoriale de l'Etat et de commissions administratives précise les modalités de fusion de certaines directions régionales dans les régions fusionnées ; il permet aux nouvelles directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de disposer de plusieurs directeurs adjoints ; il adapte le ressort territorial des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.
Dans le même temps, pour les agences régionales de santé, 7 directeurs généraux préfigurateurs ont également été désignés. L’ordonnance n° 2015-1620 du 10 décembre 2015, prise sur le fondement de l’article 136 de la loi NOTRe et le décret n° 2015-1650 du 11 décembre 2015 adaptent les agences régionales de santé au nouveau découpage régional et prévoient leur mode de fonctionnement transitoire.
Le statut du préfet de région évolue, mais ce sont surtout ses missions qui connaissent de profondes modifications, puisque la région est devenue l’échelon pertinent d’intervention de l’Etat.
B. L'évolution des attributions du préfet de région
Tx.« il est indispensable que l’administration territoriale de l’Etat soit structurée et coordonnée à ce niveau pour constituer un interlocuteur unique des collectivités, quelle que soit la répartition de leurs propres compétences » (p. 205).
Les attributions du préfet de région ont été renforcées par la charte de la déconcentration du 7 mai 2015 (1) ; ce texte reconnaît surtout une marge de manœuvre aux préfets pour adapter l’organisation des services aux spécificités territoriales (2).
1. Des pouvoirs renforcés par la charte de la déconcentration de 2015
Tx.« Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »
Cette disposition s’applique donc aux préfets de région, qui ont la charge d’exercer le contrôle de légalité des actes de la région, des établissements publics régionaux et des établissements publics interrégionaux si ceux-ci ont leur siège dans la région. Ils expliquent et appliquent la politique définie par le Gouvernement ; le préfet de région est devenu l’interlocuteur unique du président du conseil régional ; il a un rôle majeur en matière de préparation du contrat de plan Etat-Région.Le décret n° du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration listait trois domaines d’intervention pour cette circonscription administrative ; le décret n° du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration étend notablement ce champ ; la région demeure « un échelon de programmation et de répartition des crédits de l’Etat ainsi que de contractualisation des programmes pluriannuels entre l’Etat et les collectivités locales » ; plus largement, le décret du 7 mai 2015 érige la région en échelon territorial de « mise en œuvre des politique nationales et de l’Union européenne en matière d’emploi, d’innovation, de recherche, de culture, de statistiques publiques, de développement économique et social et d’aménagement durable du territoire ». La circonscription régionale coordonne les actions de toute nature intéressant plusieurs départements. La région est désormais chargée (art. 5 du décret de 2015) de la conduite d'actions de modernisation des services déconcentrés dans les domaines de la simplification de leur activité administrative et de l'amélioration de leurs relations avec les usagers ; de la définition du cadre stratégique de la politique immobilière des services déconcentrés de l'Etat, ce qui semble s’imposer du fait de la faible valorisation du patrimoine immobilier de l’Etat. A la suite d'un référé de la Cour des comptes (du 19 mars 2015) et des recommandations du Conseil de l'immobilier de l'Etat (2013), une circulaire a rénové les outils de la stratégie immobilière de l'Etat à travers les schémas directeurs immobiliers régionaux (circulaire du 16 décembre 2014, n° 5757/SG).
La nouvelle charte de la déconcentration de 2015 introduit quelques nouveautés : le préfet (de région comme de département) peut recevoir délégation des ministres pour édicter les actes relatifs à la situation individuelle des agents publics exerçant leurs fonctions dans les services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat (à l’exception des domaines de la justice et de l’inspection du travail) ; il s’agit d’un point que la RéATE n’avait guère traité, alors même que la déconcentration de la gestion des personnels pose problème depuis longtemps. Déjà la circulaire du Premier ministre du 28 octobre 2014 relative au protocole des relations entre les administrations centrales et les services déconcentrés avait confié au préfet de région la mission d’élaborer la stratégie de l’Etat en région, document unique établi à partir des priorités affirmées par les directives nationales d'orientation ; ce document propose un cadre pour les relations de l'Etat avec les collectivités territoriales ; il se traduit en objectifs, annuels ou pluriannuels, dont certains peuvent être chiffrés ; il prend en compte les engagements souscrits dans le cadre des contrats de plan. La charte de la déconcentration a été précisée par une circulaire du 18 novembre 2015 (n° 5828/SG) ; elle explicite en particulier les mécanismes de déconcentration budgétaire (renforcement du dialogue de gestion), de déconcentration des actes concernant les agents publics, la modularité de l'organisation territoriale de l'Etat.
Une réflexion a également été menée sur les outils permettant aux services de l'Etat au niveau national et au niveau déconcentré de fonctionner (Circulaire n° PRMX1425854C du 28 octobre 2014 relative au protocole des relations entre les administrations centrales et les services déconcentrés, Circulaire n° PRMX1528058C du 18 novembre 2015). La prolifération de textes est en effet préjudiciable à une action publique efficace. Voir ci-dessous le tableau des instruments des services déconcentrés.
Les documents stratégiques de services déconcentrés
(Source, Rapport Cour des comptes, nov. 2017, p. 35)
(Source, Rapport Cour des comptes, nov. 2017, p. 35)
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Directives nationales d'orientation
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Stratégies de l'Etat en région
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Documents de priorité départementale
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Signataires
| Ministre / secrétaire général | Arrêté du préfet de région | Arrêté du préfet de département |
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Validation
| Cabinet du Premier ministre | Cabinet du Premier Ministre après consultation CAR | Consultation CAR |
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Destinataires
| Administration centrale / préfets / direction régionale / direction départementale interministérielle | ||
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Echelon
géographique | National | Régional | Départemental |
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Portée
| Triennale | Triennale | Annuelle |
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Périmètre
| Ministériel/Interministériel | ||
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Nombre
(métropole) | 13 | 96 |
2. Une adaptation possible des services régionaux de l’Etat aux spécificités du territoire
Conformément aux principes posés par la Modernisation de l’action publique (MAP qui a succédé à la RGPP) et dans un souci de bonne gestion des moyens, les préfets « sont chargés, dans leur circonscription administrative, de la mise en œuvre des mutualisations nécessaires à un meilleur fonctionnement des services déconcentrés. Les projets de mutualisations sont arrêtés par le préfet, après avis du comité de l'administration régionale ou du collège des chefs de service et des comités techniques compétents. Un bilan en est adressé chaque année par le préfet de région à la conférence nationale de l'administration territoriale de l'Etat », les établissements publics de l'Etat ayant un échelon territorial pouvant participer à des mutualisations (art. 13). Ces dispositions ont été précisées par la circulaire du Premier ministre du 28 juin 2016 (n° 5872/SG). Les préfets peuvent également se rapprocher les uns des autres pour faire prendre en charge une mission par un service déconcentré pour le compte d’un autre (art. 14). Mais la plus grande nouveauté reconnue aux préfets de région réside dans la possibilité pour eux de lancer des expérimentations ; c’est le sens de l’article 16 du décret de 2015, ci-dessous reproduit.
Tx.Article 16 du décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 :
« Sous réserve des dispositions du décret du 3 décembre 2009 susvisé, et sans préjudice des dispositions de l'article 19 du présent décret, le préfet de région peut, pour la mise en œuvre des politiques publiques et afin de tenir compte des spécificités locales, proposer de déroger aux règles fixées par les décrets relatifs à l'organisation des services déconcentrés de l'Etat et à la répartition des missions entre ces services. Les dispositions prévues au présent alinéa ne s'appliquent pas aux services mentionnés à l'article 32 et au 2° du I de l'article 33 du décret du 29 avril 2004 susvisé. Les propositions de dérogation prévues au premier alinéa sont transmises par le préfet de région au Premier ministre, après avis des comités techniques compétents, de l'instance de collégialité des chefs de services déconcentrés de l'Etat en région et des ministres responsables des politiques publiques concernées. Après avis de la conférence nationale de l'administration territoriale de l'Etat prévue à l'article 17, et de la ou des instances consultatives de représentation du personnel compétentes, et accord du Premier ministre, la dérogation est mise en œuvre, le cas échéant à titre expérimental, par le préfet de région. »
Article 17 de ce même décret :
« Il est créé auprès du Premier ministre une conférence nationale de l'administration territoriale de l'Etat. Présidée par le secrétaire général du Gouvernement, elle réunit les préfets de région, les secrétaires généraux des ministères, ainsi qu'un recteur d'académie, un directeur régional des finances publiques et un directeur général d'agence régionale de santé. Elle comprend également deux représentants du Premier ministre, un représentant du ministre de l'intérieur, un représentant du ministre chargé du budget, un représentant du ministre chargé de la fonction publique, un représentant du ministre chargé de la réforme de l'Etat, un représentant du ministre chargé des collectivités territoriales et un représentant du ministre chargé des outre-mer. »
« Sous réserve des dispositions du décret du 3 décembre 2009 susvisé, et sans préjudice des dispositions de l'article 19 du présent décret, le préfet de région peut, pour la mise en œuvre des politiques publiques et afin de tenir compte des spécificités locales, proposer de déroger aux règles fixées par les décrets relatifs à l'organisation des services déconcentrés de l'Etat et à la répartition des missions entre ces services. Les dispositions prévues au présent alinéa ne s'appliquent pas aux services mentionnés à l'article 32 et au 2° du I de l'article 33 du décret du 29 avril 2004 susvisé. Les propositions de dérogation prévues au premier alinéa sont transmises par le préfet de région au Premier ministre, après avis des comités techniques compétents, de l'instance de collégialité des chefs de services déconcentrés de l'Etat en région et des ministres responsables des politiques publiques concernées. Après avis de la conférence nationale de l'administration territoriale de l'Etat prévue à l'article 17, et de la ou des instances consultatives de représentation du personnel compétentes, et accord du Premier ministre, la dérogation est mise en œuvre, le cas échéant à titre expérimental, par le préfet de région. »
Article 17 de ce même décret :
« Il est créé auprès du Premier ministre une conférence nationale de l'administration territoriale de l'Etat. Présidée par le secrétaire général du Gouvernement, elle réunit les préfets de région, les secrétaires généraux des ministères, ainsi qu'un recteur d'académie, un directeur régional des finances publiques et un directeur général d'agence régionale de santé. Elle comprend également deux représentants du Premier ministre, un représentant du ministre de l'intérieur, un représentant du ministre chargé du budget, un représentant du ministre chargé de la fonction publique, un représentant du ministre chargé de la réforme de l'Etat, un représentant du ministre chargé des collectivités territoriales et un représentant du ministre chargé des outre-mer. »
Il n’est sans doute pas inutile d’adapter l’organisation des services de l’Etat aux exigences territoriales, surtout depuis le redécoupage régional. Il faudra cependant veiller à associer les services concernés et l’ensemble des agents, et faire en sorte que l’équité territoriale soit respectée. Le bilan de l’expérimentation menée n’est pas du tout traité par le décret, mis à part le fait que la conférence nationale de l’administration territoriale tient compte du bilan annuel réalisé par les préfets de région ayant mis en œuvre ce dispositif… Mais qu’advient-il ensuite ?
Le Président de la République, dans son discours aux préfets du 5 septembre 2017, a insisté sur le pouvoir d'appréciation et de dérogation des préfets : « C’est pourquoi vous aurez un rôle managérial important, oui, j’utilise bien ce mot que certains n’osent pas prononcer mais somme toute vous dirigez des femmes et des hommes, des services, et donc pour assurer cette transformation, ce changement, j’ai besoin qu’à plein vous exerciez ce rôle en expérimentant partout où vous le souhaitez, en regardant aussi à chaque fois que deux normes s’opposent comment on doit déroger à l’une pour respecter l’intérêt général et donc je vous demande ce qui est le fondement même de votre mission, c’est du jugement. La responsabilité que je vous donne suppose d’exercer son jugement sur le terrain, de savoir ce qui est bon et pas bon, ce qu’on priorise et ce qu’on ne priorise pas. Je ne vous demande pas d’être des automates de l’action publique, ça n’est pas ma conception des préfets, je vous demande d’être des acteurs engagés de la transformation publique sous toutes ses formes mais qui proposent, qui sollicitent mais qui jugent aussi sur le terrain de la bonne application de la norme, qui donnent des perspectives aux acteurs économiques et aux concitoyens mais dont la finalité et que cette action soient respectées, efficaces et justes, rien d’autres. Le gouvernement sollicitera à cet égard vos propositions sur le grand chantier normatif que nous allons engager qui permettra dans toutes ses adaptations non seulement en Outremer évidemment, la Constitution le permet déjà mais nous souhaitons aller plus loin, comme dans tous les territoires là où il y a un désir, une nécessité qui le justifie ». Adapter l'organisation de l'Etat aux territoires est un défi permanent, qui nécessite des possibilités dérogation ou d'expérimentation. Ainsi le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 est relatif à l'expérimentation territoriale d'un droit de dérogation reconnu aux préfets ; cette expérimentation concerne les préfets des régions et des départements de Pays de la Loire, de Bourgogne-Franche-Comté et de Mayotte, les préfets de département du Lot, du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Creuse ainsi que le représentant de l’État à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin et, par délégation, le préfet délégué dans les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Il autorise, dans certaines matières, le représentant de l'Etat à prendre des décisions dérogeant à la réglementation, afin de tenir compte des circonstances locales et dans le but d'alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l'accès aux aides publiques (voir Leçon 2). Deux mois avant la fin de l'expérimentation, le préfet adresse au ministre de l'intérieur un rapport d'évaluation, qui précise notamment la nature et le nombre des dérogations accordées, les motifs d'intérêt général qui les ont justifiées et apprécie les effets de l'expérimentation au regard de ses objectifs. Il fait état, le cas échéant, des contestations et des contentieux auxquels les dérogations ont donné lieu. Ce mécanisme mis en place doit répondre à des objectifs précis. Ainsi, on le rappelle, la dérogation doit être justifiée par deux conditions cumulatives : un motif d'intérêt général et l'existence de circonstances locales.
Tx.Comme l'indique la circulaire du 9 avril 2018 explicitant le droit de dérogation, « le pouvoir de dérogation s'exerce à l'occasion de l'instruction d'une demande individuelle et se traduit par la prise d'une décision au cas par cas. Il n'a pas pour objectif d'exonérer de manière durable de règles procédurales, ni de généraliser des mesures de simplification de normes ou d'accorder de manière générale et non individualisée des dérogations. En revanche, il vous permet de décider de ne pas appliquer une disposition réglementaire à un cas d'espèce, ce qui la plupart du temps devrait conduire à exonérer un particulier, une entreprise ou une collectivité territoriale d'une obligation administrative ».
La décision de dérogation revêt impérativement la forme d'une décision individuelle dans la mesure où toute décision règlementaire est exclue du champ de l'expérimentation. La circulaire insiste sur la nécessaire motivation de la dérogation :
Tx.« Votre décision sera prise sous la forme d'un arrêté motivé en droit et par les circonstances particulières du cas d'espèce ; il vous est demandé d'apporter une attention toute particulière à la motivation de vos décisions de dérogation. La faculté de déroger à une norme règlementaire relève de votre pouvoir discrétionnaire. Aussi lorsque vous serez saisi d'une demande de dérogation, il vous appartiendra d'apprécier au cas par cas si elle est justifiée ».
Certaines matières sont totalement exclues de la dérogation (« la dérogation ne doit pas porter atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens, ni une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé »), en particulier tout ce qui est relatif à la sécurité... or, le terme est très large. La circulaire ne minimise pas les risques contentieux, et incite les préfets à effectuer un bilan coût-avantage.Le décret a été contesté devant le Conseil d'Etat, qui, dans un arrêt du 17 juin 2019, Association Les amis de la terre France , n° 421871, en a confirmé la légalité, tout en encadrant la faculté de déroger aux normes règlementaires ; il a apporté des précisions dans une autre décision, tout en réaffirmant la légalité du décret autorisant et généralisant le pouvoir de dérogation (CE, 21 mars 2022, n° 440871, Associations Les amis de la Terre France, Notre affaire à tous, Wild et Legal et Maïouri Nature Guyane). Le décret n° 2020-412 du 8 avril 2020 généralise et pérennise ce droit de dérogation reconnu aux préfets.
Malgré le caractère généraliste des missions du préfet de région, il est un domaine où il doit collaborer avec une autre autorité, celui de l’Education nationale.
C. Un exemple : la spécificité des compétences en matière d'Education, la répartition des compétences Préfet/Recteur
Mais le recteur et le préfet sont également tenus de travailler ensemble sur certains sujets, pour lesquels leurs compétences se recoupent : ainsi si le préfet se préoccupe nécessairement d'aménagement du territoire, il ne peut ignorer les fermetures et ouvertures de classes ou de filières (le recteur est membre de droit du comité régional de l'aménagement et du développement du territoire, présidé par le préfet et le président du conseil régional). Le Conseil académique de l'Education nationale, institué dans chaque académie, est présidé par le représentant de l'État ou de la collectivité concernée, mais c'est le recteur qui le préside pour certaines questions.
Il existe pourtant une exception : si le préfet a en principe autorité sur l'ensemble des services déconcentrés de l'académie, le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 (Décret relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements) précise que les compétences des préfets ne s'appliquent pas au contenu de l'action éducative ainsi qu'à la gestion des personnels qui y concourent (art. 33) ; l’article 20 du décret n° 2010-146 du 16 février 2010, qui modifie pour partie cette disposition, maintient le contenu et l'organisation de l'action éducatrice ainsi que la gestion des personnels et des établissements qui y concourent en dehors de la compétence spécifique du préfet de région. Mais cette exception est, d'une certaine manière, source de complexité, en particulier lorsqu'il s'agit de donner les éléments permettant d'exercer le contrôle de légalité sur les décisions des établissements publics locaux d'enseignement (ordonnance du 1er juillet 2004, décret du 27 août 2004, modifiant le décret du 30 août 1985).
Voir la sur la mise en œuvre du contrôle de légalité des EPLE.
Le régime spécifique des académies va perdurer malgré la réforme de la carte régionale. Ainsi, le Gouvernement avait envisagé, du fait de cette réforme, la fusion d’une dizaine d’académies (Aix-Marseille et Nice, Besançon et Dijon, Caen et Rouen, Lille et Amiens, Poitiers et Limoges), fusion recommandée par l’IGAENR. Neuf recteurs coordinateurs avaient été désignés en conseil des ministres en avril 2015. Chaque recteur coordinateur devait mener, en lien avec le préfet préfigurateur et les autres recteurs concernés, « la concertation avec les organisations syndicales pour élaborer un projet d'organisation inter-académique, pouvant aller de dispositifs de coopération renforcée à une intégration conduisant à une fusion d'académies », selon une déclaration commune du ministre de l’intérieur et de l’ancien secrétaire d’Etat à la réforme de l’Etat. Le conseil des ministres du 31 juillet 2015 a cependant retenu un scénario différent de celui de la fusion : les académies actuelles seront maintenues dans leurs limites géographiques, mais elles seront regroupées en 17 régions académiques au total (outre-mer compris), correspondant aux nouvelles régions territoriales, 9 régions académiques comprenant plusieurs académies ; dans chacune d’elles, un recteur de région académique sera désigné, parmi les recteurs de la région, pour garantir l’unité et la cohérence de la parole de l’État dans les champs de compétence intéressant la région. Ces régions académiques ont fait l'objet du décret n° 2015-1616 du 10 décembre 2015. Il est à noter l'expérimentation menée actuellement (septembre 2017) en Normandie, où un seul recteur dirige les académies de Caen et de Rouen ; ce devait être transitoire après l'éviction du recteur de Rouen. Le ministre de l'éducation nationale a souhaité tenter l'expérimentation d'un seul recteur pour une région académique comprenant deux académies ; cette situation annonce peut-être l'avenir ... Cela semble se confirmer avec les annonces du Ministre Blanquer, qui, lors de la présentation de la stratégie de son ministère pour la transformation de l'action publique en août 2018, a indiqué que dès 2020 devraient émerger 13 académies correspondant aux 13 régions métropolitaines. Il existe donc des recteurs de région académique, au nombre de 13. Mais le décret n° 2019-1200 du 20 novembre 2019 relatif à l'organisation des services déconcentrés des ministres chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation renforce le rôle et les attributions du recteur de région académique ; ce dernier fixe les orientations stratégiques des politiques ministérielles d'éducation et d'enseignement supérieur et de recherche, dans lesquelles s'inscrivent les décisions des recteurs d'académie ; il a autorité sur les recteurs d'académie et reçoit le droit d'évoquer leurs compétences ; il arrête l'organisation fonctionnelle et territoriale de la région académique. Le texte met en place le cadre juridique permettant la création de services régionaux et les mutualisations de services, aux niveaux interacadémique et interrégional. Dans les régions comprenant plusieurs académies, le recteur de région académique est secondé dans sept de ces régions, par un recteur délégué, compétent pour les questions relatives à l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation (décret n° 2019-1200 du 20 novembre 2019) et, dans l'ensemble des régions académiques, par un secrétaire général de région académique. Ces recteurs délégués, dont la nomination est faite sur des emplois à la décision du Gouvernement, est l'interlocuteur privilégié des universités, des écoles et des organismes de recherche sur le territoire. Les 7 recteurs délégués ont été nommés au Conseil des ministres du 5 février 2020.
Le préfet de région ne peut exercer seul les multiples missions qui lui incombent. Il est donc assisté d’instances qui l’assistent.
§2. Une structure administrative régionale spécifique
Le préfet de région peut s’appuyer sur des instances de coordination spécifiques, dont les effectifs se sont renforcés compte tenu de la technicité des missions qui lui incombent ; ces structures ne se retrouvent pas au niveau du département qui est organisé de manière très différente (A). Mais, comme pour les départements, les directions régionales ont subi une réorganisation totale pour mieux répondre aux attentes des citoyens et à la nécessité mettre en œuvre les politiques publiques (B).
A. Les institutions de coordination indispensables
Deux institutions résument à elles seules la spécificité de l’administration régionale : le secrétariat général aux affaires régionales, dont le rôle est extrêmement important, particulièrement lors de la préparation des contrats de plan Etat-Région (1) ; le comité de l’administration régionale, qui doit connaître, en particulier, de l’affectation des crédits et de la réalisation des dépenses (2).
1. La montée en puissance du secrétariat général aux affaires régionales
Dans l’exercice de ses fonctions, le préfet de région est assisté par un secrétariat général aux affaires régionales, dont les missions sont désormais définies par le décret n° du 25 mai 2009.
Le SGAR n’est pas une institution totalement nouvelle. La circulaire du 19 octobre 2004 le plaçait déjà dans une situation centrale sur de très nombreux sujets ; mais le décret de 2009 étend considérablement ses missions, qu’il exerce tout en assistant le préfet de région dans ses prérogatives. Ainsi, sous l’autorité du préfet de région, il coordonne l'action des services régionaux de l'Etat et veille à l'articulation de celle-ci avec celle des services départementaux ; il veille à la cohérence de la mise en œuvre des politiques nationales et de celles de l'Union européenne qui relèvent du niveau régional et met en œuvre certaines d'entre elles ; il peut également mettre en œuvre certaines politiques nationales ou européennes qui relèvent du niveau interrégional lorsque le préfet de région en a été désigné coordonnateur ; il anime l'action des services régionaux de l'Etat dans les domaines des études, de l'évaluation et de l'utilisation des technologies de l'information et de la communication ; il coordonne la mise en œuvre des actions d'information et de communication de l'Etat relatives aux politiques publiques dans la région, en relation avec le service d'information du Gouvernement (SIG) ; il anime et coordonne l'organisation et la mise en œuvre des fonctions mutualisées des services de l'Etat en région ; il organise et anime une plate-forme d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (GRH).
Le SGAR est considéré comme une administration, avec à sa tête un secrétaire général aux affaires régionales, assisté de collaborateurs (chargés de mission, contractuels) interministériels ; l’organisation est variable d’une région à une autre, permettant ainsi une certaine adaptation des services aux exigences du territoire. Les effectifs des SGAR ont fortement augmenté, compte tenu de l’évolution du rôle de cette administration. Le rapport précité du Sénat recommandait de « maîtriser l'évolution des effectifs des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR), ceux-ci ne devant ni doublonner les directions régionales ni limiter le rôle de pilotage de ces dernières ». Le SGAR devient aussi une administration de moyens à la suite de la LOLF et du renforcement de ses missions RH. L’évolution de ces compétences pose la question de la répartition des missions entre le SGAR et le directeur général de la préfecture.
Bien entendu, des dispositions sont prises pour accompagner la réorganisation des services de l’Etat en région puisque de nombreux emplois vont être supprimés (voir décrets n° 2015-984 du 31 juillet 2015 portant diverses mesures relatives à certains emplois de l’encadrement supérieur de l’Etat et à l’accompagnement des fonctionnaires occupant des emplois supérieurs concernés par la nouvelle organisation des services déconcentrés régionaux et n° 2015-1043 du 20 août 2015 portant mesures d’accompagnement des fonctionnaires occupant certains emplois au sein des services de l’Etat en région, des secrétariats généraux pour les affaires régionales et des agences régionales de santé, concernés par la nouvelle organisation des services déconcentrés régionaux). Le décret n° 2015-1894 du 29 décembre 2015 modifie le décret de 2009 relatif aux missions des SGAR : en plus des attributions qui lui revenaient, il organise et anime une plate-forme régionale des achats de l'Etat ; c'est un arrêté du Premier ministre qui fixe, pour chaque région, le nombre d'adjoints au secrétaire général pour les affaires régionales (le texte tenant compte de l'évolution des régions) ; ces adjoints ont en charge des pôles (Un pôle de l'animation régionale des politiques publiques et un pôle de la coordination interministérielle de la déconcentration, de la modernisation et des mutualisations sont confiés à la responsabilité d'un ou plusieurs adjoints au secrétaire général pour les affaires régionales, selon l'article 5 du décret de 2015 qui modifie l'article 3 du décret de 2009).
2. Le rôle consultatif du comité de l'administration régionale
Tx.Selon l’article 21 du décret n° 2010-146 du 16 février 2010, qui modifie l’article 35 du décret du 29 avril 2004,
« Le préfet de région préside le comité de l'administration régionale qui est composé :
1° Des préfets de département ;
2° Du ou des recteurs d'académie ;
3° Du directeur régional des finances publiques ;
4° Du secrétaire général placé auprès du préfet du département où se situe le chef-lieu de la région ;
5° Du secrétaire général pour les affaires régionales ;
6° Du directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt ;
7° Du directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement ;
8° Du directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ;
9° Du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi ;
10° Du directeur régional des affaires culturelles ;
11° Le cas échéant, du directeur interrégional de la mer.
Le directeur général de l'agence régionale de santé est membre du comité de l'administration régionale. Le préfet de région associe, en tant que de besoin, les responsables d'établissements publics et services de l'Etat ayant leur siège dans la région ou dont l'activité s'exerce au-delà de la région. Il peut proposer aux chefs de cour et de juridiction d'assister aux travaux du comité de l'administration régionale. Il peut inviter toute personne qualifiée à être entendue. Le secrétariat du comité de l'administration régionale est assuré par le secrétaire général pour les affaires régionales ».
« Le préfet de région préside le comité de l'administration régionale qui est composé :
1° Des préfets de département ;
2° Du ou des recteurs d'académie ;
3° Du directeur régional des finances publiques ;
4° Du secrétaire général placé auprès du préfet du département où se situe le chef-lieu de la région ;
5° Du secrétaire général pour les affaires régionales ;
6° Du directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt ;
7° Du directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement ;
8° Du directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ;
9° Du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi ;
10° Du directeur régional des affaires culturelles ;
11° Le cas échéant, du directeur interrégional de la mer.
Le directeur général de l'agence régionale de santé est membre du comité de l'administration régionale. Le préfet de région associe, en tant que de besoin, les responsables d'établissements publics et services de l'Etat ayant leur siège dans la région ou dont l'activité s'exerce au-delà de la région. Il peut proposer aux chefs de cour et de juridiction d'assister aux travaux du comité de l'administration régionale. Il peut inviter toute personne qualifiée à être entendue. Le secrétariat du comité de l'administration régionale est assuré par le secrétaire général pour les affaires régionales ».
Depuis le décret n° 2020-42 du 24 janvier 2020 portant création des commissaires à la lutte contre la pauvreté, le comité de l'administration régionale comprend également le commissaire à la lutte contre la pauvreté, qui assure, sous l'autorité du préfet de région, la coordination régionale et le pilotage interministériel de la politique de prévention et de lutte contre la pauvreté, en mobilisant l'ensemble des administrations concernées par les politiques publiques qui y concourent.
Ce comité est consulté sur les orientations stratégiques de l'Etat dans la région. Il examine les moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques de l'Etat. Il est consulté sur l'utilisation de tous les crédits ouverts au profit des services de l'Etat en région (sauf ceux qui relèvent du Recteur d’académie) : les projets d'application territoriale des programmes proposés par les directeurs des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat et les projets de schémas d'organisation financière associés, à l'issue de cet examen, le préfet de région transmet un avis aux ministres concernés ; les projets de répartition des emplois et des crédits entre les départements ; les moyens mis à disposition des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat présents dans les départements ; le plan interministériel de gestion prévisionnelle en matière de ressources humaines élaboré par chaque plate-forme d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (élément dont l'importance a été renforcée par le décret du 22 décembre 2016 relatif à la direction générale de l'administration et de la fonction publique et à la politique de ressources humaines dans la fonction publique, art. 10) ; les schémas pluriannuels de stratégie immobilière proposés par les préfets de département préalablement à leur approbation par le préfet de région (ils ont été remplacés par les schémas directeurs immobiliers régionaux) ; le schéma régional organisant la mutualisation des moyens entre services de l'Etat préalablement à son approbation par le préfet de région (art. 22). Il peut aussi être consulté sur les modalités de mise en œuvre territoriale des programmes LOLF ; les conditions d'organisation et de fonctionnement des services de l'Etat dans la région ; la préparation et l'exécution des conventions relevant du niveau régional et des conventions d'application des contrats liant l'Etat et la région, ainsi que la préparation et l'exécution des programmes nationaux ou communautaires concernant la région. Le décret GBCP (Gestion budgétaire et comptable publique) a renforcé le rôle du préfet en matière de budget opérationnel de programme puisque les préfets de région ont été désignés comme responsables des budgets opérationnels de programme du périmètre « administration territoriale de l'Etat » des services placés sous leur autorité ; les BOP (Budgets opérationnels de programme, ils constituent une déclinaison des objectifs et des résultats attendus d'un programme selon un critère fonctionnel ou géographique) relevant de sa compétence sont analysés en comité d’action régionale. La circulaire précitée du 28 octobre 2014 a profondément modifié le dialogue de gestion en matière budgétaire, les préfets de gestion étant désormais davantage associés à ce dialogue :
Tx.« Un premier échange entre ministères et préfets de région a lieu avant l'été ; il permet d'intégrer les enjeux territoriaux saillants dans la préparation du cadrage budgétaire. Lors du dialogue de gestion de l'automne, des échanges stratégiques centrés sur les thèmes particulièrement sensibles au niveau régional sont organisés entre préfets de région, secrétaires généraux des ministères et responsables de programme ; les modalités (réunions, visioconférence, autres formes) sont choisies par les acteurs ».
Il faut souligner que certaines préfectures de région peuvent être organisées de manière très spécifique ; tel est le cas de la préfecture de la région d'Ile-de-France, préfecture de Paris (décret n° 2020-139 du 19 février 2020 modifiant certaines dispositions relatives à la préfecture de la région d'Ile-de-France, préfecture de Paris).
Ces deux instances sont des instances de coordination, de discussion ou de mise en œuvre stratégique des décisions. Mais ce sont les directions régionales qui constituent les services de l’Etat en région, qui ont connu une restructuration importante à la suite de la RéATE.
B. La restructuration des directions régionales de l'Etat
Comme le souligne la communication du Conseil des ministres du 22 avril 2015, s’intéressant aux devenirs des directions régionales à la suite de la modification des limites des collectivités régionales, « Les anciennes directions régionales ont vocation à constituer une direction unique ; ces directions ne seront pas nécessairement implantées au chef-lieu de la région, lorsque les villes concernées sont bien reliées entre elles » ; c’est dire que les directions régionales seront réparties sur le territoire des nouvelles régions, en faisant en sorte que certaines demeurent dans les chefs-lieux des anciennes régions pour ne pas trop les dépouiller… « Les fonctions de programmation stratégique des directions régionales seront regroupées sur le site d’implantation principale », mais d’autres implantations peuvent être envisagées. Le décret précité n° 2015-1689 du 17 décembre 2015 portant diverses mesures d'organisation et de fonctionnement dans les régions de l'administration territoriale de l'Etat et de commissions administratives définit une organisation provisoire de certains services déconcentrés de l'Etat en région et fusionne certaines directions de différentes régions désormais regroupées. L'organisation et les missions des directions ont donc été revues pour tenir compte des nouveaux périmètres et des nouveaux enjeux (décret n° 2016-885 du 29 juin 2016 modifiant le décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, par exemple).
La Cour des comptes, dans son rapport public thématique de novembre 2017 Les services déconcentrés de l'Etat, clarifier leurs missions, adapter leur organisation, leur faire confiance, s'est montrée très critique vis-à-vis de l'organisation territoriale de l'Etat. L'Etat doit recentrer ses services déconcentrés sur les missions prioritaires ; les missions sont insuffisamment hiérarchisées et évaluées.
Tx.Ainsi, selon le rapport, « La revue des missions des services déconcentrés de l’État à laquelle la Cour a procédé montre une grande diversité de situations, incluant des missions ou des services en forte tension, et une distribution de leur exercice qui est loin d’être optimale. Alors que les nouvelles technologies ont un impact de plus en plus fort sur le contenu des missions, toutes les conséquences sont loin d’en être tirées, à la fois sur le dimensionnement du réseau territorial de l’État et sur le niveau des effectifs nécessaires à l’accomplissement des missions concernées. En d’autres termes, les gains de productivité, au demeurant insuffisamment mesurés, ne sont pas optimisés. Par ailleurs, les services déconcentrés de l’État continuent d’intervenir dans plusieurs champs que le législateur a très largement décentralisés ; la plus-value de ses attributions résiduelles, consommatrices de moyens parfois susceptibles de constituer des doublons, n’est pas établie et un effort de clarification s’impose. Les enquêtes de la Cour ont enfin établi qu’une gestion plus efficiente
d’un certain nombre de missions est possible et nécessaire, en supprimant certaines, en gérant différemment d’autres, notamment par le recours croissant à l’interdépartementalité voire au niveau régional, en modernisant les fonctions d’inspection-contrôle ou d’expertise et d’observation » (Rapport, pp. 83-84).
d’un certain nombre de missions est possible et nécessaire, en supprimant certaines, en gérant différemment d’autres, notamment par le recours croissant à l’interdépartementalité voire au niveau régional, en modernisant les fonctions d’inspection-contrôle ou d’expertise et d’observation » (Rapport, pp. 83-84).
L'organisation des services déconcentrés de l'Etat doit s'adapter aux enjeux nouveaux des territoires. Le bilan est ici critique :
Tx.« Il est prématuré de dresser un bilan définitif de la réforme récente des circonscriptions régionales et de la réorganisation des services de l’État qui l’a suivie. Si cette réorganisation a été menée à bien dans des délais très contraints, ce qui est un succès, il est possible toutefois d’en évoquer les risques.
Un premier risque concerne la mise en œuvre concrète de cette réforme. Les services déconcentrés de l’État ont été réorganisés avant même la mise en place des conseils régionaux nouvellement élus, et la volonté d’assurer l’équilibre du territoire ainsi que l’engagement de ne pas imposer de mobilité géographique aux agents se sont traduits par la mise
en place de directions régionales "multi-sites" réparties entre les chefs lieux des anciennes régions. Les difficultés quotidiennes de management et de fonctionnement qui en résultent constituent un risque et un surcoût pour la bonne marche des services de l’État. En outre, la création de quatre "méga régions" comportant plus de dix départements conduit à une évolution de la fonction de préfet de région. Dans ces régions, la création auprès du préfet de région d’un poste de préfet délégué chargé du département chef-lieu parait s’imposer. La Cour renouvelle en outre sa recommandation antérieure que le préfet de région bénéficie lors de sa nomination d’un mandat d’une durée déterminée. La persistance de découpages dérogatoires à la nouvelle carte des régions justifierait également des ajustements des administrations territoriales de l’éducation nationale, des finances publiques et des douanes.
Un deuxième risque inhérent à la récente réforme concerne le renforcement de l’échelon départemental de l’État qui en est présenté comme la contrepartie. La récente réforme des circonscriptions régionales n’a pas épuisé la question de l’avenir des services de l’échelon départemental. Le devenir des directions départementales n’atteignant pas la taille critique exige l’étude de nouvelles modalités d’organisation interdépartementale et infrarégionale et l’exploitation des possibilités ouvertes par le principe de modularité de l’organisation des services de l’État. L’échelon infra-départemental des services déconcentrés de l’État constitue quant à lui un réseau à la fois dense et inerte. Le redéploiement de ce réseau est nécessaire, tant pour permettre une meilleure adéquation de la répartition des services de l’État au regard des bassins de vie, que pour des enjeux d’efficience. La fonction et l’implantation des sous-préfectures doivent faire l’objet d’une révision beaucoup plus ambitieuse que celle qui a prévalu jusqu’à présent. La rationalisation du réseau infra-départemental des finances publiques, des douanes et des DDT doit être accélérée. La carte des circonscriptions du 1er degré de l’Éducation nationale devrait être revue en fonction des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale ; les regroupements pédagogiques intercommunaux dits concentrés devraient être favorisés et la compétence scolaire devenir une des compétences obligatoires des EPCI » (Rapport, pp. 119-120).
Un premier risque concerne la mise en œuvre concrète de cette réforme. Les services déconcentrés de l’État ont été réorganisés avant même la mise en place des conseils régionaux nouvellement élus, et la volonté d’assurer l’équilibre du territoire ainsi que l’engagement de ne pas imposer de mobilité géographique aux agents se sont traduits par la mise
en place de directions régionales "multi-sites" réparties entre les chefs lieux des anciennes régions. Les difficultés quotidiennes de management et de fonctionnement qui en résultent constituent un risque et un surcoût pour la bonne marche des services de l’État. En outre, la création de quatre "méga régions" comportant plus de dix départements conduit à une évolution de la fonction de préfet de région. Dans ces régions, la création auprès du préfet de région d’un poste de préfet délégué chargé du département chef-lieu parait s’imposer. La Cour renouvelle en outre sa recommandation antérieure que le préfet de région bénéficie lors de sa nomination d’un mandat d’une durée déterminée. La persistance de découpages dérogatoires à la nouvelle carte des régions justifierait également des ajustements des administrations territoriales de l’éducation nationale, des finances publiques et des douanes.
Un deuxième risque inhérent à la récente réforme concerne le renforcement de l’échelon départemental de l’État qui en est présenté comme la contrepartie. La récente réforme des circonscriptions régionales n’a pas épuisé la question de l’avenir des services de l’échelon départemental. Le devenir des directions départementales n’atteignant pas la taille critique exige l’étude de nouvelles modalités d’organisation interdépartementale et infrarégionale et l’exploitation des possibilités ouvertes par le principe de modularité de l’organisation des services de l’État. L’échelon infra-départemental des services déconcentrés de l’État constitue quant à lui un réseau à la fois dense et inerte. Le redéploiement de ce réseau est nécessaire, tant pour permettre une meilleure adéquation de la répartition des services de l’État au regard des bassins de vie, que pour des enjeux d’efficience. La fonction et l’implantation des sous-préfectures doivent faire l’objet d’une révision beaucoup plus ambitieuse que celle qui a prévalu jusqu’à présent. La rationalisation du réseau infra-départemental des finances publiques, des douanes et des DDT doit être accélérée. La carte des circonscriptions du 1er degré de l’Éducation nationale devrait être revue en fonction des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale ; les regroupements pédagogiques intercommunaux dits concentrés devraient être favorisés et la compétence scolaire devenir une des compétences obligatoires des EPCI » (Rapport, pp. 119-120).
Une gestion fortement rénovée des moyens des services déconcentrés de l'Etat est nécessaire :
Tx.« en matière de ressources humaines, dont la gestion demeure à la fois très centralisée, très cloisonnée et très rigide, ne permettant ni d’accompagner les évolutions des missions de l’État dans les territoires, ni les réorganisations géographiques et fonctionnelles qu’appelle l’environnement nouveau dans lequel il les exerce. Les regroupements organiques auxquels l’État a procédé aux échelons déconcentrés il y a bientôt dix ans, ne produisent pas leurs pleins effets en l’absence d’une véritable gestion interministérielle des effectifs qui composent ces structures regroupées » (Rapport, p. 178).
La Cour des comptes suggère un certain nombre d'évolutions autour de 4 orientations générales : recentrer les services déconcentrés sur les missions prioritaires de l'Etat et répartir de manière plus efficace l'exercice de celles-ci entre ces services ; faire des services publics numériques un levier de transformation des services déconcentrés de l'Etat ; accélérer l'adaptation de l'organisation territoriale des services de l'Etat (en tirant le meilleur parti de l'échelon régional, en rationalisant les réseaux de l'Etat dans les territoires, en approfondissant les mutualisations des fonctions support); faire davantage confiance aux services déconcentrés dans la gestion mutualisée et décloisonnée de leurs moyens.
La circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 est relative à la mise en œuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'Etat. Elle propose de désenchevêtrer les compétences de l'Etat, des collectivités et des opérateurs et acteurs ; chaque acteur doit être replacé dans son rôle pour permettre l'exercice efficace de compétences clarifiées. La circulaire souhaite réorganiser le réseau déconcentré de l'Etat pour mieux répondre aux priorités affichées par le Gouvernement. La création du service public de l'insertion implique le regroupement en une seule entité, au niveau régional, des DIRECCTE et des DRJSCS, et au niveau départemental, des compétences des directions existantes au sein de la Direction départementale de l'insertion et de la cohésion sociale (DDICS). Ainsi, au 1er avril 2021, la fusion des DIRECCTE et des DRJSCS a donné lieu à la création des directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS).
La DREETS conduit les politiques dans les champs suivants :
- travail ;
- entreprises, emploi, économie ;
- consommation et concurrence ;
- répression des fraudes et métrologie ;
- cohésion sociale ;
- formation certification.
Tableau des directions régionales des ministères sociaux
Source : https://www.prefectures-regions.gouv.fr
Au niveau départemental, des directions départementales de la cohésion sociale et des unités départementales des DURECCTE sont regroupées au sein des directions départementales de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS). Le 1er janvier 2021, sont créées, auprès des recteurs de région, les délégations régionales académiques à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (DRAJES). Dans chaque département, un service départemental à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (SDJES) intégrant les missions sport, jeunesse et vie associative, sont mis en place au sein des services départementaux de l'Education nationale. Le décret n° 2020-1050 du 14 août 2020 place les directions départementales interministérielles sous l'autorité du ministre de l'intérieur et non plus du Premier ministre (« Les directions départementales interministérielles sont des services déconcentrés de l'État relevant du ministre de l'intérieur. Elles sont placées sous l'autorité du préfet de département. Le ministre de l'intérieur assure la conduite et l'animation du réseau des directions départementales interministérielles, en y associant les ministres concernés et dans le respect de leurs attributions respectives »).
Le texte de juin 2019 préconise également de gagner en efficience par la mutualisation des moyens et la coopération interdépartementale : il est proposé de mettre en place des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles (cette réforme est effective depuis le 1er janvier 2021), et de relancer les schémas directeurs immobiliers. Une meilleure articulation d'exercice des missions à l'échelon interdépartemental des DREAL et des DDT est recherchée. La mise en place de plateformes de gestion interdépartementales ou départementales coordonnées par la région pourrait être étendu à des missions environnementales. L'Etat déconcentré est rassemblé autour du préfet, dont le rôle de coordination à l'échelle départemental est renforcé. Un comité interministériel régional des transformations des services publics, présidé par le préfet de région, est créé (décret n° 2019-769 du 24 juillet 2019), pour garantir une stratégie globale cohérente de l'ensemble des restructurations, assurer la planification dans le temps des opérations, organiser la concertation avec les élus et l'ensemble des parties prenantes (la composition est large: ils sont présidés par les préfets de région. En sont membres les préfets de département, les directeurs des services régionaux de l'État, les recteurs de régions académiques, les directeurs généraux des agences régionales de santé et les directeurs régionaux des établissements publics de l'État. Le rôle du préfet sur l'ensemble des services de l'Etat sera conforté sur le plan règlementaire, avec une obligation d'informer le préfet de département de toute restructuration. Les préfets de région sont incités à préparer un projet d'organisation conforme à ces orientations pour répondre le mieux possible aux spécificités territoriales, en associant les agents. La réforme de l'organisation territoriale des services publics est coordonnée par la Mission de coordination (MICOR).
L’administration régionale prend de plus en plus d’importance. C’est véritablement l’échelon territorial de coordination et d’animation des politiques de l’Etat. Mais le département, par son ancienneté, conserve une légitimité et reste encore un cadre de référence de l’action de l’Etat. Il est probable que l’extension des régions par la fusion des collectivités existantes va indirectement renforcer la mission du préfet de département, qui jouera le rôle de représentant de l’Etat de proximité.
