Autour des branches des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale, gravite un nombre important d'organismes et de fonds comptables, dotés ou non de la personnalité morale, destinés à financer des dépenses identifiées grâce à des recettes dédiées. La création de tels organismes ou fonds est censée faciliter le suivi et le contrôle des opérations financières grâce à un conseil d'administration ou à un conseil de surveillance. Cependant, face à la diversité des organismes ou fonds de financement concourant au financement de dépenses individualisées de protection sociale, il est bien difficile d'identifier les circuits de financement.
Rq.Les ressources d'un fonds ou organisme peuvent être des ressources fiscales affectées, une dotation du budget de l'Etat ou une contribution d'une branche de la Sécurité sociale. Il s'agit bien là d'une forme de débudgétisation de certaines dépenses de la Sécurité sociale dans la mesure où ces dépenses n'apparaissent pas en tant que telles dans la loi de financement de la Sécurité sociale.
Afin que les dépenses et ressources de ces fonds ou organismes n'échappent pas au contrôle du Parlement, la loi organique n° relative aux lois de financement de la Sécurité sociale du 2 août 2005 (LOLFSS) puis la loi organique du 14 mars 2022 n° relative aux lois de financement de la sécurité sociale prévoit une annexe consacrée aux comptes de ces organismes et fonds.
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Selon l'article LO 111-4-1 2° du Code de la Sécurité sociale, est jointe au projet de loi de financement de la Sécurité sociale de l'année une annexe :
« 2° Présentant, pour l'année en cours et les trois années suivantes, les comptes prévisionnels, justifiant l'évolution des recettes et des dépenses et détaillant l'impact, au titre de l'année à venir et, le cas échéant, des années ultérieures, des mesures contenues dans le projet de loi de financement de l'année sur les comptes :
a) Des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, à l'amortissement de la dette de ces régimes et à la mise en réserve de recettes à leur profit ;
b) Des organismes financés par des régimes obligatoires de base. Cette annexe détaille, le cas échéant, le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour l'année en cours et de la dotation prévisionnelle des régimes obligatoires d'assurance maladie pour l'année à venir qui sont affectées à ces organismes ;
c) Des fonds comptables retraçant le financement de dépenses spécifiques relevant d'un régime obligatoire de base. »
Section 1. Les organismes finançant les régimes de Sécurité sociale
L'article LO 111-4 du Code de la Sécurité sociale prévoit que la loi de financement fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base et retrace l'équilibre financier de la Sécurité sociale dans des tableaux faisant apparaître le solde de ces organismes. En outre, la loi de financement approuve les tableaux d'équilibre du dernier exercice clos et rectifie ceux pour l'année en cours.
Si la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (cf. leçon n° 7) n'est pas considérée comme un organisme concourant au financement des régimes obligatoires de base, le solde du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et les sommes affectées au Fonds de réserves pour les retraites (FRR) figurent dans les lois de financement de la Sécurité sociale.
§1. Un fonds concourant au financement des régimes ou prestations de Sécurité sociale
Créé par la loi n° du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale[/lien], le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est un établissement public d'Etat à caractère administratif placé sous la double tutelle du ministère chargé de la Sécurité sociale et du ministère chargé du budget.
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Conformément à l'article R. 135-2 du Code de la Sécurité sociale, le conseil d'administration FSV comprend sept membres :
- le président ;
- deux représentants du ministre chargé de la Sécurité sociale ;
- deux représentants du ministre chargé du budget ;
- un représentant du ministre chargé de l'économie ;
- un représentant du ministre chargé des personnes âgées.
Le solde du FSV pour le dernier exercice clos, l'exercice en cours et l'exercice à venir, est chaque année affiché en loi de financement de la Sécurité sociale. Entre 2009 et 2021, les ressources affectées au FSV ne suffisaient pas à couvrir le montant des dépenses à sa charge. A partir de 2022, le FSV est revenu à l'équilibre.
La LFSS pour 2025 a supprimé le FSV et confié ses missions à la CNAV. En effet, il a été considéré que le FSV n’englobait pas l’ensemble des dépenses de solidarité du système d’assurance vieillesse et ne les retraçait donc qu'imparfaitement. Ainsi la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) finance les droits familiaux à la retraite du régime général, tandis que les régimes publics disposent de leurs propres dispositifs. L’un des principaux dispositifs de solidarité au sein des régimes, le minimum contributif, est directement financé par le régime général et les régimes spéciaux.
A. Les dépenses prises en charge par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV)
La création du Fonds de solidarité vieillesse correspond à une distinction entre les dépenses relevant d'une logique assurantielle, imputables à l'assurance vieillesse et financées par les cotisations sociales, et les dépenses de retraite à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale, dont le financement est assuré par l'impôt.
En effet, le FSV a pour mission la prise en charge « des avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale, tels qu'ils sont définis par l'article L. 135-2 du Code de la Sécurité sociale ». Il s'agit principalement :
- des prestations au minimum vieillesse quel que soit le régime de retraite. La prime exceptionnelle de 40 euros versée aux retraités modestes en 2014 entrait dans le périmètre des missions du FSV ;
- des majorations de pensions pour enfants ou pour conjoint à charge ; servies par le régime général (CNAV), le régime agricole (MSA) et le régime des indépendants (RSI) ;
- de la validation gratuite de trimestres au titre du chômage, pour le régime général et pour les salariés agricoles, sous la forme d'une prise en charge forfaitaire des cotisations retraite des chômeurs ;
- de la validation gratuite de trimestres au titre des périodes d'arrêt maladie, maternité, AT/MP et invalidité sous la forme d'une prise en charge forfaitaire ;
Rq.Afin de rétablir l’équilibre du FSV, le financement de la totalité du minimum contributif (MICO) a été progressivement transféré aux régimes de base adossés financièrement au régime général. De 2017 à 2019, il a été prévu un transfert annuel de 1 milliard d’euros, ce qui a permis fin 2019 l'extinction du financement du MICO par le FSV.
Enfin, dans le cadre de la réforme des retraites de 2010, le FSV est chargé de la mise en réserve de ressources nécessaires au financement de la dérogation d'âge pour l'ouverture du droit à la retraite à taux plein à 65 ans au lieu de 67, introduite au bénéfice des parents de trois enfants ou d'enfant handicapé, relevant du régime général, de la MSA et du RSI. En pratique, le FSV ne constitue pas de réserves.
En affectant à un établissement public des ressources fiscales sans qu'elles ne transitent pas par le budget de l'Etat, le législateur opère une débudgétisation. La question s'est alors posée de savoir si n'importe quelle dépense pouvait relever du FSV et ainsi échapper, en partie, au contrôle parlementaire opéré par le vote de la loi de finances ou de la loi de financement de la Sécurité sociale.
Ex.Dans la décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994 portant sur la loi de finances pour 1995, le Conseil Constitutionnel a, pour la première fois, posé une limite à la débudgétisation. En effet, l'article 34 du projet de loi de finances pour 1995 avait transféré au FSV deux prestations qui figuraient en lois de finances comme dépenses à savoir :
- la majoration des pensions des fonctionnaires en fonction du nombre d'enfants (budget général) ;
- l'allocation vieillesse versées aux travailleurs non salariés agricoles (BAPSA).
Le paiement par l'Etat d'une prestation sociale due à ses agents retraités du fait d'une loi doit obligatoirement figurer dans les charges du budget. L'Etat ne peut faire assumer de telles charges par un organisme externe, même si cet établissement public dépend de lui.
B. Les recettes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV)
Selon l’article L. 135-3 du Code de la sécurité sociale qui renvoie à l'article L. 131-8 du Code de la Sécurité sociale, le Fonds de solidarité vieillesse dispose actuellement pour exercer ses missions :
- d’une part correspondant à un taux de 6,67 % du produit de la CSG sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement,
- d’une part correspondant à un taux de 2,94 % du produit de la CSG sur les pensions de retraite et les pensions d'invalidité.
Rq.Dans le prolongement de la décision "De Ruyter" du 26 février 2015 de la Cour de Justice de l’Union européenne, l’article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a procédé à une redéfinition des mécanismes d’affectation des prélèvements sociaux pesant sur le capital et a en particulier prévu que les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine sont affectés aux prestations non contributives servis par le FSV.
Depuis la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2018, le FSV ne bénéficie plus du produit du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement dont il bénéficiait depuis 2016, le produit du prélèvement de solidarité sur les revenus du capital (2 points) ayant été réaffecté à l'Etat. En revanche, le FSV a bénéficié de la hausse de 1,7 point de la contribution sociale généralisée supplémentaire sur les revenus du patrimoine et des placements (9,3 % au lieu de 7,6 %).
Depuis la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2019, le FSV ne perçoit plus la fraction du prélèvement social, pour une part correspondant à un taux de 3,12 %. En revanche, il devient affectataire d'une partie du produit de la CSG sur les pensions de retraite et d'invalidité.
La loi de financement de la Sécurité sociale retrace l'équilibre financier de la Sécurité sociale dans des tableaux faisant apparaître le solde des organismes concourant au financement des régimes. En outre, elle approuve les tableaux d'équilibre du dernier exercice clos et rectifie ceux pour l'année en cours.
Les tableaux insérés en LFSS permettent de constater qu'entre 2009 et 2021, les ressources affectées au FSV ne suffisent pas à couvrir le montant des dépenses à sa charge.
En 2022, le FSV est revenu à l'équilibre, essentiellement du fait, d’une part, de la décrue du nombre des chômeurs (les prises en charge de cotisations au titre des périodes assimilées de chômage constituant près de 2/3 des charges de l’établissement) et, d’autre part, de la poursuite de la dynamique soutenue des recettes.
Le solde du Fonds de solidarité vieillesse (en milliards d'euros)
|
Solde du FSV
|
|
| 2007 |
0,2
|
| 2008 |
0,8
|
| 2009 |
-3,2
|
| 2010 |
-4,1
|
| 2011 |
-3,4
|
| 2012 |
-4,1
|
| 2013 |
-2,9
|
| 2014 |
-3,5
|
| 2015 |
-3,9
|
| 2016 |
-3,6
|
| 2017 |
-2,9
|
| 2018 |
-1,8
|
| 2019 |
-1,6
|
| 2020 |
-2,5
|
| 2021 |
-1,5
|
| 2022 |
1,3
|
| 2023 |
1,1
|
| 2024 (prévisions) |
0,8
|
| 2025 (prévisions) |
0,7
|
Source : Lois de financement de la sécurité sociale
§2. Un organisme concourant à la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base
A. Les missions du Fonds de réserve pour les retraites (FRR)
Créé par l'article 6 de la loi n° du 17 juillet 2001, le Fonds de Réserve pour les Retraites (FRR) a été conçu comme un instrument de solidarité entre les générations. Il s'agissait d'amortir le choc démographique associé au baby boom pour les régimes de retraite. Le FSV se voit confier la mission de « gérer les sommes qui lui sont affectées afin de constituer des réserves destinées à contribuer à la pérennité des régimes de retraite ».
Les réserves sont constituées non seulement au profit des régimes obligatoires d'assurance vieillesse mais également au profit du Fonds de solidarité vieillesse.
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Le projet de loi adoptée le 17 juillet 2001 précise que ces réserves sont constituées au profit du seul régime général et aux régimes dits « alignés » (ORGANIC et CANCAVA). La saisine du Conseil constitutionnel conteste cette exclusion des autres régimes d'assurance vieillesse. Conformément à sa jurisprudence selon laquelle « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit », le juge constitutionnel a rejeté le grief tiré de la rupture de l'égalité (décision n° 2001-450 DC du 11 juillet 2001).
En effet, l'objet de la loi est de permettre la constitution de réserves destinées à « contribuer à la pérennité des régimes de retraite » et le législateur a pris en considération la diversité des situations dans lesquelles se trouvent actuellement les différents régimes obligatoire d'assurance maladie, diversité des régimes qui résulte des « modes d'organisation et de fonctionnement » et des « conditions auxquelles sont soumises les prestations ».
Tel qu'il avait été envisagé lors de sa création, le Fonds de réserve pour les retraites était exclusivement dédié à la constitution de réserves, et les sommes affectées ne pouvaient être utilisées avant 2020.
Or, depuis la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005, le FRR a pour mission de gérer à horizon 2020, et pour le compte de la CNAV, 40 % de la soulte versée par la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) au régime général en contrepartie de son adossement. Ces sommes seront rétrocédées à la CNAV, augmentées du rendement de leur placement mais diminuées des frais engagés par le FRR à ce titre.
En outre, comme nous le verrons dans la leçon 8, la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 prévoit de nouvelles missions pour la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Conformément à la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, de nouvelles recettes ont été affectées à la CADES afin de de ne pas prolonger de plus de quatre années l'horizon prévisionnel d'amortissement de la dette sociale. Les ressources et les actifs du Fonds de réserve pour les retraites (FRR) sont alors mobilisés pour financer les dettes de l'assurance vieillesse de 2011 à 2018.
Rq.Dans son rapport déposé le 18 mai 2010, la mission d'évaluation et de contrôle de la Sécurité sociale s'opposait à toute utilisation anticipée du FRR pour deux raisons :
- « d'une part, les réserves du fonds représentent approximativement le déficit de la branche vieillesse du régime général pendant trois années et ne sont donc pas à la hauteur des enjeux actuels. Les déficits de la branche vieillesse ne peuvent être traités que par des mesures pérennes, quels que soient les paramètres activés ;
- d'autre part et surtout, le « siphonage » du FRR constituerait le symbole éclatant d'un report vers les générations futures des difficultés financières rencontrées par les régimes de retraite. »
La LFSS pour 2011 prévoit qu'à compter du 1er janvier 2011, et jusqu'en 2024, le FRR « verse chaque année, au plus tard le 31 octobre, 2,1 milliards d'euros à la Caisse d'amortissement de la dette sociale afin de participer au financement des déficits au titre des exercices 2011 à 2018, des organismes chargés d'assurer les prestations du régime de base de l'assurance vieillesse ».
Rq.La valeur de marché des actifs du FRR (y compris soulte IEG) était 32,7 Md€ en juin 2019 contre de 36,4 Md€ fin 2017. Cette baisse s'explique notamment par le paiement annuel de 2,1 Md€ à la CADES.
Par ailleurs, la loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites de 2014 prévoit que les actifs du fonds pourront être mobilisés en cas de dérapage des déficits de la branche vieillesse. En effet, un comité de suivi des retraites, chargé de rendre un avis public au plus tard le 15 juillet de chaque année, peut notamment recommander « des transferts du fonds de réserve des retraites vers les régimes de retraite, tenant compte de l'ampleur et des éventuels écarts avec les prévisions financières de l'assurance retraite ».
Enfin, la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie a prolongé l’amortissement de la dette sociale par la CADES (V. leçon n° 8) et prévu un versement annuel de 1,45 Md€ du FRR à la CADES de 2025 à 2033.
B. Les ressources du Fonds de réserves pour les retraites (FRR)
Les ressources du Fonds de réserves des retraites, définies à l'article L. 135-7 du Code de la Sécurité sociale, sont actuellement les suivantes :
- tout ou partie du résultat excédentaire du FSV dans des conditions fixées par arrêté des ministres chargés de la Sécurité sociale et du budget ;
Rq.Jusqu'en 2022, le Fonds de Solidarité Vieillesse était déficitaire. - le cas échéant, en cours d'exercice, un montant représentatif d'une fraction de l'excédent prévisionnel de l'exercice excédentaire du FSV ;
- les excédents de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ;
- le produit des placements effectués au titre du Fonds de réserve pour les retraites ;
- toute autre ressource affectée au Fonds de réserve pour les retraites.
Jusqu'à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, le Fonds de réserves des retraites bénéficiait de ressources très variées, lesquelles ont été réaffectées à la CADES ou au Fonds de solidarité vieillesse. Désormais, les prévisions des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites, sont nulles. Le FRR est actuellement alimenté par les seuls produits de ses placements.